Resolucija o preprečevanju korupcije RS

Tako resolucija tudi akcijski načrt kot njen izvedbeni dokument potrebuje ustrezne prilagoditve trenutnemu stanju. Preden lahko Komisija akcijski načrt celovito vsebinsko prenovi, mora biti v Državnem zboru RS sprejeta tudi nova resolucija. Akcijski načrt namreč izhaja iz same resolucije in tako ne more bistveno odstopati od njenih ciljev in ukrepov. Obstoječi ukrepi, ki so zapisani v resoluciji, so večinoma zelo konkretni, kar posledično omejuje manevrski prostor Komisije pri njenem poseganju v vsebino akcijskega načrta.

V Komisiji smo ob zgoraj navedenih omejitvah konec leta 2015 in v začetku leta 2016 pregledali obstoječi akcijski načrt ter iz njega črtali vse ukrepe, ki so že bili ustrezno realizirani, obenem pa pozvali zavezance, da poročajo le o novih ali spremenjenih ukrepih. Enako vodilo zavezancem je veljalo tudi v letu 2020. Ker je poročanje o ukrepih vsakoletna obveznost zavezancev že zadnjih 15 let in ker obenem zaradi neažurnosti ukrepov poročanje o njihovem izvajanju predstavlja že precejšnje birokratsko breme, Komisija lani nosilcev ukrepov iz akcijskega načrta ni posebej opominjala na njihovo obveznost poročanja, zaradi česar je bil posledično slabši tudi njihov odziv. Komisija je namreč prejela precej manj poročil kot leto prej.

Do 15. marca 2021 je Komisiji o izvajanju akcijskega načrta poročalo 62 nosilcev ukrepov. O svojih aktivnostih, ki so jih z namenom uresničevanja akcijskega načrta izvajali v letu 2020, je tako poročalo pet ministrstev, šest organov v sestavi ministrstev, ena vladna služba, pet inšpektoratov, 24 upravnih enot in 19 občin. Poleg navedenih sta poročili posredovala še Sodni svet in Vrhovno državno tožilstvo RS.

V nadaljevanju podajamo pregled stanja glede izvajanja zgolj nekaterih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta.

Notranji nadzor nad delovanjem javne uprave in notranja revizija v državni upravi

Ukrep B.3.17 – Izdelava metodologije opravljanja notranjih revizij

Ministrstvo za finance poroča, da je v okviru izdelave metodologije opravljanja notranjih revizij v teku projekt e-Notranja revizija (v nadaljevanju: eNR), ki bo zagotovil enotno informacijsko podporo notranjemu revidiranju, v skladu z mednarodnimi Standardi strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju, na katerih temeljijo Usmeritve za državno notranje revidiranje. S tem bo v decentraliziranem sistemu notranjega revidiranja, kot je trenutno uveljavljen v Republiki Sloveniji, zagotovljeno poenotenje in skladnost dela vseh izvajalcev notranjega revidiranja z zahtevanimi zakonskimi in strokovnimi podlagami. Po navedbah ministrstva bo aplikacija hkrati omogočila tudi učinkovitejše izvajanje sprotnega in naknadnega nadzora delovanja sistema notranjega revidiranja, saj bodo vanjo vključeni vsi izvajalci notranjega revidiranja proračunskih uporabnikov ter tudi Urad RS za nadzor proračuna (v nadaljevanju: UNP) kot centralni organ, pristojen za preverjanje in razvoj sistema notranjega nadzora javnih financ. Ministrstvo poroča, da je v letu 2020 potekal zaključni del razvoja aplikacije eNR, ki je obsegal intenzivno testiranje aplikacije. Ta naj bi bila v produkcijsko okolje nameščena v letu 2021, ko bo zagotovljena možnost njene uporabe vsem izvajalcem notranjega revidiranja proračunskih uporabnikov, tako tistim, ki so zaposleni v notranjerevizijskih službah, kot tudi zunanjim izvajalcem notranjega revidiranja.

Ukrep B.3.27 – Ocena ustreznega števila notranjih revizorjev

Iz prejetega poročila o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta, v katerem so zajete tudi aktivnosti UNP, je razvidno, da urad redno letno spremlja kadrovsko ustreznost notranjerevizijskih služb ter o tem v letnem poročilu o stanju notranjega nadzora javnih financ seznanja Vlado RS ter predlaga ukrepe za izboljšanje stanja. V letu 2020 je tako UNP vlado ponovno opozoril, da je problematika nezadostnega števila zaposlenih notranjih revizorjev pri notranjerevizijskih službah ena ključnih težav delovanja decentraliziranega sistema notranjega revidiranja, ki jo neustrezno naslavljajo tako predstojniki proračunskih uporabnikov kot Vlada RS. Kar 76 odstotkov vodij notranjerevizijskih služb je za leto 2019 na podlagi revizijske ocene tveganj ocenilo, da za ustrezno naslavljanje ključnih tveganj proračunskih uporabnikov nimajo zadosti kadrov. UNP v zvezi s tem poudarja, da je pri proračunskih uporabnikih, ki si notranje revidiranje zagotavljajo z notranjerevizijsko službo, organiziranih kar 17 (45 odstotkov) takšnih služb, v katerih je zaposlen zgolj en notranji revizor. Od tega je kar šest notranjerevizijskih služb, ki so vzpostavljene na nivoju ministrstev, kar je skoraj polovica (43 odstotkov) vseh služb, organiziranih pri 14 ministrstvih. UNP je zato v letu 2020 izdelal predlog organizacijskih ter vsebinskih sprememb sistema notranjega revidiranja, ki bi predvsem na ravni ministrstev prispeval k optimiziranju delovanja notranjerevizijskih služb, kar je tudi cilj, ki ga na tem področju zasledujejo predlagani ukrepi v akcijskem načrtu.

Ukrep B.3.27 – Izvajanje strokovnega izpopolnjevanja notranjih revizorjev

Ministrstvo za finance v svojem poročilu navaja, da so notranjim revizorjem na voljo različni načini izobraževanj in usposabljanj v sklopu konferenc, seminarjev, delavnic, rednih mesečnih sestankov … V letu 2020 je potekalo izobraževanje za pridobitev naziva Državni notranji revizor, ki ga na podlagi podpisane pogodbe med Ministrstvom za finance in Slovenskim inštitutom za revizijo izvaja slednji. Iz poročila je prav tako razvidno, da je UNP v letu 2020 poleg strokovnega izpopolnjevanja notranjih revizorjev nadaljeval tudi strokovna izpopolnjevanja s področja notranjega nadzora javnih financ za predstojnike in vodilne uslužbence proračunskih uporabnikov. Urad namreč ocenjuje, da prav ta izobraževanja lahko pomenijo ključni premik k izboljšanju uspešnosti sistema notranjega nadzora javnih financ, saj so predstojnikom na ta način zagotovljena aktualna znanja s področja odgovornega poslovodenja, obvladovanja tveganj ter notranjega revidiranja kot sestavnega dela upravljanja proračunskega uporabnika.

Inšpekcijski nadzor

Inšpektorat RS za delo tudi v poročilu za leto 2020 izpostavlja, da že nekaj let opozarja, da pristojnosti nadzornih organov niso jasno razmejene. Navajajo, da se njihovo delovno področje pogosto prepleta s področji dela drugih organov, še posebej v javnem sektorju (Inšpektorat za javni sektor, Zdravstveni inšpektorat RS, Inšpektorat RS za šolstvo in šport in drugi), zaradi česar prihaja do opravljanja parcialnega nadzora in delnega odstopanja zadev drugim organom ter nenazadnje do »podajanja« zadev in izrekanja nepristojnosti organov. Z namenom odprave teh težav v praksi bi bilo torej treba jasneje določiti pristojnosti nadzornih organov.

Komisija za preprečevanje korupcije (Komisija) v letu 2018 ni posegala v vsebino prečiščenega akcijskega načrta, njegove vsebine torej v nobenem delu ni spreminjala ali dopolnjevala. Iz tega razloga je nosilce ukrepov v začetku februarja 2019, podobno kot prejšnje leto, pozvala, naj se v svojih poročilih opredelijo predvsem do tistih ukrepov, pri katerih so bile v letu 2018 izvedene morebitne nove oziroma dodatne aktivnosti, ki v njihovih prejšnjih poročilih niso zajete. Pri ukrepih, za katere so zdaj že poročali, da so bili ustrezno izvedeni oziroma, da so bili cilji, ki so jih ti ukrepi zasledovali, doseženi na drugačen način, pa so se nosilci ukrepov tudi v aktualnem poročilu lahko sklicevali na njihova pretekla poročila oziroma poročanja.

Komisija se zaveda, da so ocena vrst in obsega korupcije v Republiki Sloveniji ter cilji, politika in ukrepi resolucije, ki so na tej oceni utemeljeni, že precej zastareli oziroma neustrezni, zato je v februarju 2019 na vse ključne akterje naslovila pobudo za čim prejšnji pričetek postopka prenove resolucije o preprečevanju korupcije in s tem tudi akcijskega načrta uresničevanja resolucije, k sodelovanju pri oblikovanju posodobljene resolucije pa je z javnim pozivom povabila tudi širšo javnost. Do konca marca 2019 je komisija prejela 182 poročil zavezancev o izvajanju akcijskega načrta. O svojih aktivnostih, ki so jih z namenom uresničevanja akcijskega načrta izvajali v letu 2018 je tako poročalo 13 ministrstev, 14 organov v sestavi ministrstev, 3 vladne službe, 11 inšpektoratov, 50 upravnih enot in 84 občin. Poleg navedenih so poročila posredovali še Vrhovno sodišče RS, Sodni svet, Vrhovno državno tožilstvo RS, Državni zbor RS, Državni svet RS in Računsko sodišče RS.

V nadaljevanju komisija podaja nekoliko bolj podroben pregled stanja glede izvajanja nekaterih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta.

Javna pooblastila in koncesije – Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah

Na področju javnih pooblastil in koncesij sta v akcijskem načrtu že od leta 2009 kot aktivnosti, ki lahko pripomoreta k odpravljanju vzrokov za nastanek korupcije, predvideni tudi preučitev korupcijskega tveganja pri prenosu javnih pooblastil na zasebni sektor in analiza postopkov za dodelitev koncesij (področje A.1.5) ter preučitev možnosti za dodelitev koncesij zasebnikom in nevladnim organizacijam na vseh področjih, kjer je to smotrno z vidika gospodarnosti (področje B.1.14).

Jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesij, tudi na ravni EU ni bilo vse do leta 2014, ko je bila končana reforma javnega naročanja, v sklopu katere je bil oblikovan tudi ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij. Ta pravni okvir naj bi vsem gospodarskim subjektom EU zagotavljal pravno varnost ter učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga. V paketu treh direktiv je bila sprejeta tudi Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (Uradni list Evropske Unije, 2014, št. 94), ki bi jo morali v slovenski pravni red prenesti že do 18. 4. 2016.

Ministrstvo za finance je že v letu 2017 poročalo, da Republiki Sloveniji do izteka tega datuma sicer ni uspelo izvesti prenosa, je pa Ministrstvo za finance v letu 2016 začelo s pripravo predloga Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij (ZPPK), s katerim naj bi se na podlagi povsem nove zakonodaje EU na področju podeljevanja koncesij zagotovila transparentnost v postopkih podeljevanja ter prožen in uravnotežen pravni okvir za podeljevanje koncesij, s katerim se zagotavlja pravna varnost, prosto opravljanje storitev in preprečuje izkrivljeno delovanje notranjega trga.

V skladu z lanskoletnim poročanjem Ministrstva za finance, je bil v letu 2017 predlog ZPPK, s katerim bi se v slovenski pravni red prenesla Direktiva 2014/23/EU, dokončno oblikovan. Vlada RS je predlog ZPPK skupaj s predlogom novega Zakona o javno-zasebnem partnerstvu potrdila in sprejela 21. 12. 2017 na svoji 161. redni seji ter ga poslala državnemu zboru v nadaljnjo obravnavo. Obravnava obeh predlogov zakonov na matičnem delovnem telesu državnega zbora, to je Odboru za finance in monetarno politiko, je bila predvidena za marčevsko sejo državnega zbora, vendar pa so se vodje koalicijskih poslanskih skupin naknadno dogovorili, da se predloga obeh zakonov ne uvrsti na ta sklic seje Odbora za finance in monetarno politiko. Ker je rok za prenos direktive 2014/23/EU potekel že 18. aprila 2016, je Evropska komisija marca 2018 pred Sodiščem Evropske unije vložila tožbo proti Sloveniji. V skladu z navedbami Ministrstva za finance, ob upoštevanju predvidenega trajanja zakonodajnega postopka in bližajočih se predčasnih državnozborskih volitev, ki so bile izvedene 3. junija 2018, ni bilo mogoče z gotovostjo pričakovati, da bo vladni predlog ZPPS sprejet pred potekom roka za odgovor na tožbo EU, zaradi česar je Republika Slovenija 25. 4. 2018 izvedla delno notifikacijo, in sicer z vnosom ustreznih podatkov iz veljavnega pravnega reda Republike Slovenije v elektronsko notifikacijsko zbirko Evropske komisije. Ne glede na to se je postopek na sodišču EU nadaljeval, zato je bilo čim hitrejše sprejetje zakona, ki bi v celoti prenesel predmetno direktivo, nujno.

Ker predlog Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij zaradi predčasnih državnozborskih volitev v prejšnjem sklicu državnega zbora ni bil obravnavan, je Ministrstvo za finance v mandatu nove vlade pripravilo nov predlog Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah, ki ga je Vlada RS potrdila 6. 12. 2018 na svoji 11. redni seji, v državnem zboru pa je bil sprejet 31. 1. 2019. Sprejet zakon enotno ureja pravila za izbiro koncesionarja pri koncesijah, ki so predmet tega zakona (to so koncesije, kot jih definira direktiva in najmanj v vrednosti 5.548.000 EUR). Zakon za te koncesije zahteva obvezno objavo tudi v Uradnem listu EU, predvidena je obvezna študija, ki utemeljuje potrebo po podelitvi koncesije, pravno varstvo pa se zagotavlja pred Državno revizijsko komisijo. Zakon je bil 11. 2. 2019 objavljen v Uradnem listu RS, veljati pa je začel 12. 2. 2019. Z uveljavitvijo zakona naj bi se v delu segmenta koncesij zagotavljala višja preglednost postopkov in odločitev koncedentov.

Ob navedenem velja izpostaviti, da Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah ne posega v veljavno zakonodajo, ki se tako denimo še naprej uporablja za podeljevanje koncesij, pri katerih je predmet koncesije izvajanje javne službe oziroma druge dejavnosti, za katere področni zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe (Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o visokem šolstvu, Zakon o živinoreji, Zakon o varstvu okolja idr.) ter za podeljevanje koncesij pod vrednostnim pragom (mejno vrednostjo) za uporabo novega zakona.

Pravila za podeljevanje koncesij so v slovenskem pravnem redu sicer urejena v številnih veljavnih predpisih (Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, v področnih zakonih, na primer Zakonu o varstvu okolja, Zakonu o vodah, Zakonu o veterinarstvu, Zakonu o kmetijstvu, Zakonu o živinoreji, Zakonu o gozdovih, Zakonu o ribištvu, Zakonu o varstvu potrošnikov, Zakonu o zavodih, Zakonu o zdravstveni dejavnosti, Zakonu o urejanju trga dela), pri čemer se pojem koncesija v veliko primerih uporablja za razmerja, ki niso koncesijske pogodbe kot jih opredeljuje novo sprejeti Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, ampak gre po vsebini za podelitev pravice rabe, upravljanja ali izkoriščanja naravne dobrine ali za obliko zagotavljanja javne službe.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ureja t. i. koncesijsko partnerstvo. Določbe veljajo za to obliko razmerja ne glede na vrednost koncesije, ki se z njim podeljuje. Vendar Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ureja dva načina podelitve koncesije, ki se razlikujeta glede na predmet koncesije. V primeru podelitve koncesije za izvajanje gospodarske javne službe oziroma druge dejavnosti, za katere področni zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe, mora biti obvezno sprejet akt o javno-zasebnem partnerstvu oziroma koncesijski akt v obliki uredbe vlade ali odloka občine. Odločitev o izbiri je v tem primeru upravni akt, zato mora koncedent izbranemu koncesionarju pred sklenitvijo koncesijske pogodbe izdati odločbo, s katero mu podeli pravico izvajati to dejavnost. Pri drugih koncesijah za storitve ali gradnje pa akt o javno-zasebnem partnerstvu oziroma koncesijski akt v obliki uredbe vlade ali odloka občine ni obvezen, odločitev o izbiri pa je akt poslovanja. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu pa v vseh primerih predvideva obvezen javni razpis, razen če je v področnem zakonu določeno drugače.

Republika Slovenija ima tako v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu že zdaj urejen način podeljevanja koncesij, in sicer je, kot rečeno, v njem urejena obveznost javnega razpisa za izbiro koncesionarja, določen predhodni postopek, v katerem se določi vrednost koncesije, določena je časovna omejenost koncesij, urejeno pravno varstvo ter urejena povezava med trajanjem koncesijskega razmerja in časom, ki ga koncesionar potrebuje, da se mu povrne njegova investicija.

Zakonodajni postopek

Eden izmed temeljnih ciljev resolucije je zagotoviti transparenten zakonodajni postopek in omogočiti nadzor najširše javnosti nad nastajanjem zakonov (področje A.3.3).

Sistemske pomanjkljivosti zakonodajnega postopka in njegove implementacije

Komisija je na nekatere sistemske pomanjkljivosti, do katerih pri pripravi predpisov prihaja v praksi, opozorila že v preteklih letnih poročilih, v katerih je kot zaskrbljujočo izpostavila količino predlogov predpisov, katerih obravnava in sprejem potekata po nujnem postopku, s čimer je bistveno omejena možnost sodelovanja strokovne in druge javnosti, prav tako so preveč pogoste kršitve predpisanega 30 – 60 dnevnega roka za posvetovanje z javnostjo. V fazi, ki je namenjena javni razpravi, je komisija kot problematično izpostavila pogosto objavljanje vsebinsko pomanjkljivih predlogov in osnutkov predpisov, prav tako pa komisija pri vključevanju javnosti v pripravo predpisov zaznava tudi slabo prakso izvrševanja načela odzivnosti iz Resolucije o normativni dejavnosti, v skladu s katerim je treba sodelujoče obveščati o razlogih za (ne)upoštevanje njihovih pripomb, predlogov in mnenj. V praksi pa se pogosto nezadovoljivo upošteva tudi minimalno priporočilo iz omenjene resolucije, ki predvideva pripravo poročila o sodelovanju javnosti s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa.

Z vsemi zaznanimi pomanjkljivostmi je komisija v letu 2017 seznanila Urad za razvoj pri Ministrstvu za javno upravo, kar je navedeno že v letnem poročilu komisije za leto 2017, v letu 2018 pa je komisija pobudo za odpravo pomanjkljivosti skupaj z nekaterimi predlaganimi rešitvami za izboljšanje stanja na tem področju naslovila še na Generalni sekretariat Vlade RS. Temu je aprila 2018 sledil skupni sestanek Generalnega sekretariata Vlade RS, Ministrstva za javno upravo in Komisije za preprečevanje korupcije. Predstavniki vseh treh organov so se strinjali, da je normativni okvir, ki v Republiki Sloveniji določa zakonodajni postopek, dober in tudi v primerjalno pravnem pogledu velja kot primer dobre prakse (ocena OECD, GRECO) ter da obstajajo v Sloveniji primeri zelo dobrih praks priprave predpisov, a so hkrati tudi izpostavili, da je implementacija normativnega okvira v praksi prevečkrat nezadovoljiva in neustrezna. Pri tem manjka tudi boljši nadzor in jasna postavitev nosilca ustreznega nadzora nad implementacijo normativnega okvira zakonodajnega postopka oziroma postopka priprave drugih predpisov resornih ministrstev v praksi.

Ključni sklepi razprave so bili:

• normativni okvir, ki v Republiki Sloveniji določa postopek sprejemanja predpisov, je relativno dober, a v praksi prepogosto ostaja prezrt, zato je potrebno zagotoviti načine za njegovo implementacijo v praksi;

• okrepiti oziroma vzpostaviti je potrebno mehanizme za nadzor kakovosti pripravljenih predpisov. Za izboljšave v praksi so nujne nekatere sistemske spremembe. Predvsem je treba jasno določiti pristojnost za horizontalni strokovni nadzor nad vsemi postopki priprave predpisov. Za izvajanje tovrstnega strokovnega nadzora naj se ustanovi oz. vzpostavi centralni organ, ki bo horizontalno spremljal tako postopek priprave predpisov kot tudi sama gradiva oz. pripravljene osnutke, ter jih presojal tudi s strokovnega vidika. Na tak način bi se sprotno izvajal strokovni nadzor nad kakovostjo pripravljenih predpisov;

• v praksi je nujno potrebno okrepiti implementacijo načela potrebnosti pravnega urejanja iz Resolucije o normativni dejavnosti, ki od zakonodajalca zahteva poglobljeno analizo politike (ki se uvaja na novo ali spreminja in dopolnjuje), iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja. Pristojnost strokovnega centralnega organa iz prejšnje alineje naj bo tudi ta, da še pred sprejemom odločitve o pričetku priprave novega ali spreminjanja in dopolnjevanja obstoječega predpisa, strokovno presodi o kakovosti izdelane analize, predvsem pa tudi ali so razlogi za sprejem ali spremembo predpisa tehtni in utemeljeni;

• zagotoviti je treba večjo enotnost gradiv oziroma osnutkov predpisov v najzgodnejših fazah njihove priprave. Gradiva morajo biti enotna že v času medresorskega usklajevanja ter posvetovanja z javnostjo. V ta namen se Generalni sekretariat Vlade RS in Ministrstvo za javno upravo dogovorita o oblikovanju in sprejetju navodil, ki bodo vsem ministrstvom že v fazi javne obravnave oz. medresorskega usklajevanja narekovala obveznost priprave gradiva v obliki vladnega gradiva, katerega oblika in vsebina sta predpisani s Poslovnikom Vlade RS ter z Navodili za izvajanje Poslovnika Vlade RS št. 10.

Vse nadaljnje aktivnosti v zvezi z odpravo zaznanih pomanjkljivosti zakonodajnega postopka so bile zaradi predčasnih državnozborskih volitev, ki so potekale 3. junija 2018, prekinjene. Komisija bo zato v letu 2019 podala pobudo za oživitev skupnih prizadevanj oziroma bo ključne ugotovitve in sklepe razprave vključila v pripravo novega akcijskega načrta, ki bo oblikovan, ko bo sprejeta spremenjena oz. posodobljena Resolucija o preprečevanju korupcije v RS.

Aplikacija MOPED – modularno orodje za vodenje podatkov o predpisih v RS in pravnih aktih EU

Z namenom izboljšati proces sprejemanja predpisov, vključno z ustrezno presojo posledic na različnih področjih (gospodarstvo, javna sredstva, sociala, usklajenost s pravom EU idr.), je Služba Vlade RS za zakonodajo (v nadaljevanju: SVZ) pristopila k vzpostavitvi posebne aplikacije MOPED, v okviru katere bi se pripravljali vsi dokumenti, ki se zahtevajo v zakonodajnem postopku. Izdelava tega modularnega ogrodja za pripravo elektronskih dokumentov, je kot ukrep, ki bo prispeval k povečanju transparentnosti in učinkovitosti pri pripravi predpisov, vključena tudi v program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019. Aplikacija bo nadomestila sedanji Register predpisov Slovenije (RPS). Gre za modularno orodje za vodenje podatkov o predpisih Republike Slovenije in pravnih aktih EU, pripravo predpisov z vsemi zahtevanimi obrazložitvami in presojami posledic, katerega glavni cilj je izboljšanje kakovosti procesa priprave predpisa, predvsem z vidika preglednosti, jasnosti in predvidljivosti. Poleg priprave bo orodje zajemalo tudi časovne elemente načrtovanja priprave predpisa z vidika upoštevanja načel Resolucije o normativni dejavnosti, poleg tega pa naj bi bila v prvi vrsti zagotovljena sledljivost med različnimi verzijami določenega predloga predpisa in dosledna objava vseh predlogov predpisov.

V prvem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti je SVZ poročala, da je v letu 2017 z lastnimi kadri že razvila vse temeljne funkcionalnosti sistema MOPED, ki omogočajo nadomestitev obstoječega Registra predpisov Slovenije. V obdobju od februarja 2018, ko je bilo pripravljeno prvo vmesno poročilo, do konca junija 2018, ko je bilo pripravljeno drugo vmesno poročilo, pa so bile aktivnosti SVZ v prvi vrsti usmerjene v združitev aplikacije MOPED z zbirko Vladna gradiva, kjer je bilo s predstavniki Generalnega sekretariata Vlade RS opravljenih več usklajevanj na operativni ravni. Na tej podlagi je bila maja 2018 pripravljena idejna rešitev združitev, skupaj z uporabniškimi zahtevami in pripadajočimi opredelitvami. Uskladitveni sestanek glede predložitve tega dokumenta možnemu zunanjemu izvajalcu, na podlagi katerega bi ta podal svojo ponudbo, je bil 2. julija 2018. SVZ je poročala, da so si v drugi polovici leta 2018 prizadevali za čim prejšnje oblikovanje dokončnega časovnega in finančnega okvira združitve, ki bi bil podlaga za izvedbo in preizkus združitve. V drugem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti je SVZ konec junija 2018 poročala, da se ukrep aktivno izvaja, njegovo dokončanje pa je odvisno od več dejavnikov, pri čemer dodajajo, da na nekatere dejavnike, ki so nekoliko upočasnili aktivnosti na sistemu MOPED žal nimajo neposrednega vpliva. Rok za izvedbo tega ukrepa se je z drugim vmesnim poročilom podaljšal do junija 2019.

MSP – orodje za oceno učinkovitosti predpisov na gospodarstvo

S ciljem prispevka k večji transparentnosti izhodišč, na podlagi katerih je predpis pripravljen, ter s ciljem zagotovitve pomoči pripravljavcem predpisa pri oceni učinka, je v program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 vključen tudi ukrep preizkus MSP – orodje za izvajanje ocene učinkov predpisov na gospodarstvo, ki bo preko e-demokracije na voljo tudi javnosti. Večja transparentnost izhodišč, na podlagi katerih je pripravljen predpis, omogoča zunanjim deležnikom pripravo kakovostnejših stališč do osnutka, pripravljavcem pa po drugi strani pomaga, da na ta način od javnosti pridobijo več informacij o morebitnih učinkih in drugih možnostih, na podlagi česar se lahko pripravi bolj kakovosten predpis. Kot v drugem vmesnem poročilu o izvajanju ukrepov iz programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti poročata Ministrstvo za javno upravo in Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, je predmetno spletno orodje za izvajanje presoje učinkov predpisov na gospodarstvo širši javnosti dosegljivo od 23. 2. 2018 na portalu eDemokracija. Zainteresirani javnosti je s tem omogočeno, da se v času javne obravnave odzovejo na pripravljeno presojo učinkov predpisa na gospodarstvo in podajo svoje pripombe. Zainteresirana javnost oziroma zunanji deležniki lahko predlagajo tudi svojo različico MSP testa oz. izdelajo svoj primer MSP testa. Izračun se lahko pripravi pri vseh predlogih predpisov, kjer je omogočeno komentiranje.

Etična načela, strokovno usposabljanje javnih uslužbencev ter specialistična izobraževanja policistov, tožilcev in sodnikov

Eden od ciljev, ki so zasledovani z akcijskim načrtom, je tudi dvig ravni integritete posameznikov in organov kot celote ter zagotovitev spoštovanja veljavnih etičnih načel. V akcijski načrt so bili zato vključeni tudi ukrepi, ki predvidevajo usposabljanja javnega sektorja s področja preprečevanja in prijavljanja korupcije ter spoštovanja načel poklicne etike.

Komisija v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi in dolgoročnimi usmeritvami že vrsto let pripravlja in izvaja usposabljanja s področja integritete, etike in preprečevanja korupcije. Tako je v letu 2018 izvedla 31 usposabljanj, ki so imela skupno 1.597 slušateljev, in s tem krepila zavedanje javnih uslužbencev o pomenu integritetnega in etičnega delovanja ter preprečevanja korupcije. Komisija pri izvajanju usposabljanj redno sodeluje z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo in v okviru njenega programa dvakrat letno izvede seminar o temah, ki izhajajo iz Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK), večino preostalih usposabljanj pa običajno na podlagi povpraševanja izvede neposredno pri posamezni instituciji, kjer predava celotnemu kolektivu.

Komisija je v letu 2017 v sodelovanju z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo razvila tudi nov poglobljen modul v okviru Usposabljanja za vodenje v upravi. V letu 2018 je izvedla dve taki usposabljanji za vodilne javne uslužbence o etiki, integriteti in preprečevanju korupcije.

Ukrepi iz programa Vlade za krepitev integritete in transparentnosti

Ukrepi in aktivnosti, ki jih v smeri krepitve integritete in povečanja transparentnosti izvajajo vladni resorji so razvidni tudi iz poročil o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019, kar je v svojem letnem poročilu o izvajanju akcijskega načrta izpostavilo tudi Ministrstvo za javno upravo.

Utrjevanje in dvig ozaveščenosti javnih uslužbencev in funkcionarjev na področju integritete in transparentnosti je torej kot pomembno področje ukrepanja vključeno tudi v programu Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019. Kot izhaja iz obeh polletnih poročil o izvajanju programa, so aktivnosti v zvezi s tem tudi v letu 2018 uspešno potekale.

Ministrstvo za javno upravo v svojem poročilu tako poroča, da se je v letu 2018 preko Upravne akademije Ministrstva za javno upravo skupno usposabljalo 436 udeležencev. Tudi v letu 2018 so na ministrstvu potekala redna usposabljanja s področja etike, integritete in transparentnosti ter preprečevanja korupcije za javne uslužbence v organizaciji Upravne akademije in v sodelovanju s Transparency International Slovenija. Poudarek je bil na dveh modulih in sicer »Javno naročanje in obvladovanje korupcijskih tveganj«, ki je bil do konca leta 2018 izveden, ter »Osebna integriteta v javnem sektorju«, ki je bil prav tako izveden. Usposabljanja so potekala za različne ciljne skupine – za javne uslužbence, ki opravljajo delo na področju javnih naročil, za katero je značilno povečano tveganje za pojave korupcije ali nasprotja interesov. Z namenom dviga osebne integritete so bila usposabljanja izvedena tudi za člane svetov javnih zavodov, s poudarkom na članih svetov, ki jih je v svet zavoda imenoval ustanovitelj, to je Republika Slovenija.

V letu 2018 je bila v okviru pristojne službe za področje integritete na Ministrstvu za javno upravo pripravljena digitalna brošura »Integriteta pri javnem naročanju«, ki je namenjena ozaveščanju in usposabljanju s področja integritete, s poudarkom na dejavnostih, pri katerih gre za povečana korupcijska tveganja, med katerimi so tudi postopki javnih naročil. Vsebine v brošuri so pripravljene na poljuden, kratek in jedrnat način in prikažejo aktivnosti, kot si sledijo po posameznih fazah določenega javnega naročila, z vidika tveganj, ki ogrožajo zakonito in etično izvedbo te aktivnosti. Priporočeni so ukrepi za obvladovanje teh tveganj, zakonske obveznosti javnih uslužbencev in pravilno ravnanje ter navedeni konkretni primeri nepravilnih ravnanj. Po poročanju Ministrstva za javno upravo je bila julija 2018 v zaključni fazi internega strokovnega usklajevanja tudi spletna brošura »Osebna integriteta javnega uslužbenca«, ki bo vsebovala poudarke, dileme ter odgovore na vprašanja, ki so bila zastavljena na delavnicah iz navedenih področij v letu 2017 in 2018. Po mnenju Ministrstva za javno upravo sta spletni brošuri koristen pripomoček vsem javnih uslužbencem. Ministrstvo za javno upravo prav tako poroča, da je bil po predčasnih volitvah v državni zbor, ki so potekale 3. junija 2018, po konstituiranju nove vlade oblikovan tudi Vodnik za funkcionarje vlade in ministrstev, z navedbo konkretnih obveznosti funkcionarjev na podlagi določb ZIntPK, kot osnovna informacija za ravnanje in spoštovanje zakonskih rokov glede daril, nasprotja interesov, prijave premoženjskega stanja in lobiranja. Vodnik je bil poslan vsem resornim ministrstvom.

Policija v svojih poročilih o izvajanju ukrepov iz programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 in v poročilu o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta poroča, da so v Policiji dobro vzpostavljeni programi izobraževanja in usposabljanja s področja graditve osebne in organizacijske integritete, kot tudi transparentnosti delovanja, preprečevanja korupcije in drugih z integriteto posredno in neposredno povezanih vsebin. Novo zaposleni (kandidati za policiste) tovrstne vsebine spoznajo pri predmetu Etika in človekove pravice, ki je samostojen predmet na Višji policijski šoli, v obsegu 54 pedagoških ur. Omenjeni predmet, kot tudi celoten izobraževalni program policistov, je usmerjen k doseganju osebnostne in organizacijske integritete. Bodoče policistke in policisti se po mnenju Policije dobro seznanijo z vlogo in podobo policista v demokratičnem sistemu, s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami, večkulturno družbo, družbeno enakostjo, kodeksi in temeljnimi vodili policijskega dela, transparentnostjo, pomenom nadzora, pozitivno naravnanostjo in drugimi vsebinami, ki jih pripravijo na delo policista.

Policija v prvem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 poroča, da so bili policisti, ki v osnovnem izobraževanju niso bili deležni krepitve integritete, vključeni v usposabljanje »krepitev integritete policistov«, katerega namen je ozavestiti policiste o pomembnosti visoke stopnje integritete in spoštovanju etičnih določil, ki sodi v okvir krepitve ugleda policije. Cilj programa je razumeti pojem integritete in se ozavestiti o pomembnosti doseganja visoke stopnje integritete, spoznati uporabno etiko, znati samokritično oceniti in analitično vrednotiti lastno stopnjo integritete in predvsem razviti etično vedenje ter se usposobiti za etično ravnanje v praksi. Ob tem programu, ki je policistom stalno na voljo, so uslužbencem Policije namenjeni tudi drugi programi, ki so neposredno usmerjeni h krepitvi osebnostne in organizacijske integritete. Vsebine, usmerjene v krepitev osebnostne in organizacijske integritete, so prav tako pomemben del usposabljanja namenjenega vodstvenim delavcem. To usposabljanje je namenjeno vodjem na vseh treh organizacijskih ravneh in kandidatom za ta delovna mesta. Vodstvenim delavcem se teme predavajo v sklopu usposabljanja »Vodenje v policiji«. Leta 2017 se je usposabljanja udeležilo 16, leta 2018 pa 18 vodstvenih delavcev.

Vse uslužbence policije se na pomembnost spoštovanja temeljnih etičnih policijskih vodil in sploh krepitev osebnostne integritete konstantno opominja tudi na intranetu policije in prek različnih depeš, večkrat letno pa se prirejajo tudi različne konference, posveti, razstave in drugi dogodki na to temo. V skladu z navedbami Policije ima na tem področju največjo vlogo Odbor za integriteto in etiko v policiji, ki je posvetovalno telo generalnega direktorja policije, namenjeno sistematičnemu preučevanju in podajanju strateških predlogov, novosti, vprašanj in dilem glede integritete in etike, kodeksa policijske etike, enakosti spolov, upravljanje konfliktov, medsebojnih odnosov, organizacijske klime in drugih vsebin. Služba generalnega direktorja policije je v letu 2018 ob sodelovanju z odborom pripravila načrt ukrepov za izvedbo priporočil GRECA, ki je delo organov pregona ocenjeval v letu 2017. Policija prav tako poroča, da se pri obravnavi disciplinskih kršitev, v sklepih komisij navaja, da je bil z določenim ravnanjem delavca policije kršen tudi kodeks policijske etike. S tem se po mnenju Policije poudarja pomen etičnega ravnanja javnih uslužbencev oziroma delavcev policije.

Center za izobraževanje v pravosodju je v letu 2018 za sodniške pripravnike in za kandidate, ki bodo k pravniškemu državnemu izpitu pristopili po 19.a členu Zakona o pravniškem državnem izpitu, izvedel pet ponovitev seminarja »Etika pravniškega poklica«. Seminarja se je udeležilo 68 pripravnikov in drugih kandidatov za pristop k pravniškemu državnemu izpitu. V okviru »Programa izmenjav AIAKOS Evropske mreže institucij za izobraževanje v pravosodju – EJTN« so bile izvedene tudi delavnice na temo etičnih dilem v pravosodju, v obsegu štirih učnih enot. Delavnic se je udeležilo osem tujih in deset slovenskih udeležencev programa AIAKOS, sodnikov in strokovnih delavcev. V načrtu dela Centra za izobraževanje v pravosodju, ki deluje pod okriljem Ministrstva za pravosodje za leto 2018 je bil obravnavani temi namenjen tudi en modul izobraževanj za pravosodno osebje, katerega izvedba je bila prav tako predvidena v drugi polovici leta 2018. Center za izobraževanje v pravosodju je v letu 2018 prav tako organiziral »Pripravljalni seminar za kandidate za izpit za upravitelje v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije«, ki je vseboval tudi vsebine s področja etike in integritete. V načrtu dela centra za leto 2018 so bile tudi delavnice »Etika in integriteta sodnika«, »Etika in integriteta državnega tožilca« in »Etika in integriteta državnega odvetnika«. Vsebine, povezane z etiko in integriteto, pa so bile obravnavane tudi na strokovnem usposabljanju za predsednike in direktorje sodišč ter vodje in direktorje državnih tožilstev, ki je bilo izvedeno novembra 2018, in sicer so bile izvedena predavanja »Integriteta in dejavniki tveganja na sodiščih in tožilstvih«, »Osebne, etične in pravne predpostavke neodvisnosti sodnika« ter »Osebne, etične in pravne predpostavke neodvisnosti državnega tožilca«. Na omenjenem usposabljanju sta kot predavateljici sodelovali tudi predstavnici komisije.

Na področju krepitve etičnih načel velja omeniti tudi, da je Sodni svet na podlagi novele Zakona o sodiščih (novela ZSL-L, Uradni list. RS, št. 17/15), s katero je dobil nove pristojnosti na področju sodniške etike in integritete, že leta 2015 ustanovil in konstituiral Komisijo za etiko in integriteto. Naloga komisije je, da v okviru svojih pristojnosti prispeva h krepitvi profesionalne etične zavesti sodnikov in ugleda sodstva. Pri izvajanju svojega poslanstva upošteva in opozarja na etična načela kodeksa sodniške etike in druga etična načela, ki omogočajo, spodbujajo in zagotavljajo kakovostno delo sodišč in sodnikov ter ugled sodstva. Komisija za etiko in integriteto je v okviru svojih pristojnosti v letu 2018 sprejela dve načelni mnenji glede ravnanj sodnikov, ki pomenijo kršitev kodeksa sodniške etike, ter dvoje smernic za ravnanje sodnikov s področja sodniške etike in integritete, v skladu s kodeksom sodniške etike. Vsa načelna mnenja in smernice so tekoče objavljena na spletni strani sodnega sveta. Sodni svet poroča tudi, da je komisija sodnike o sprejetih aktih periodično obveščala tudi prek uradov sodišč na službene e-naslove zaposlenih. V letu 2018 so bili sodniki o delu komisije obveščeni trikrat. Komisija je v letu 2018 v knjižni obliki izdala tudi angleški prevod Komentarja kodeksa sodniške etike. Od 20. 11. 2017 dalje, ko se je začel uporabljati Zakon o sodnem svetu, pri sodnem svetu delujejo tudi Disciplinsko sodišče ter Disciplinski tožilec in njegov namestnik. Ti disciplinski organi so pristojni za izvedbo disciplinskih postopkov zoper sodnike in delujejo po postopku, ki je predpisan z zakonom. Pri svojem delu so neodvisni. Sodni svet poroča, da je bil v letu 2018 zoper sodnika zaradi kršitve kodeksa sodniške etike zaključen en disciplinski postopek, en disciplinski postopek pa je še v teku.

Tudi državnotožilski svet je z novelo Zakona o državnem tožilstvu (Ur. l. RS št. 19/15) že leta 2015 dobil nove pristojnosti na področju državnotožilske etike in integritete. V skladu s predmetno novelo je državnotožilski svet 16. 9. 2015 imenoval Komisijo za etiko in integriteto, 22. 9. 2015 pa sprejel Kodeks državnotožilske etike. V letu 2018 je Komisija za etiko in integriteto v skladu s svojimi pristojnostmi izdala eno načelno mnenje glede ravnanja tožilca, ki pomeni kršitev Kodeksa državnotožilske etike.

Na področju krepitve etičnih načel velja omeniti tudi pripravo diplomatskega etičnega kodeksa, o katerem, v svojem poročilu o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta, poroča Ministrstvo za zunanje zadeve. V letu 2018 je bil pripravljen osnutek Kodeksa slovenske diplomacije, ki je trenutno v usklajevanju s Sindikatom slovenskih diplomatov.

Nevladne organizacije

V akcijskem načrtu je posebno poglavje namenjeno tudi nevladnim organizacijam. Med zakonodajnimi ukrepi so tako med drugim predvideni oblikovanje krovnega predpisa (nacionalni program razvoja nevladnih organizacij) o sodelovanju nevladnih organizacij z državnimi organi v vseh treh vejah oblasti, analiza obstoječih predpisov z vidika možnosti sodelovanja nevladnih organizacij pri delu državnih organov (E.1.1) ter oblikovanje in sprejem enotnih kriterijev za njihovo financiranje (E.1.2).

Ministrstvo za javno upravo poroča, da je bil Zakon o nevladnih organizacijah 30. 3. 2018 objavljen v Uradnem listu, veljati pa je začel 14. aprila 2018. Zakon po navedbah Ministrstva za javno upravo v slovenski pravni red prinaša definicijo nevladne organizacije in uvaja status nevladne organizacije v javnem interesu, ki nadomešča sedanji status društva v javnem interesu. Poenoteni so tudi pogoji za pridobitev takšnega statusa za vse nevladne organizacije (društva, zavode in ustanove). Bistvene novosti, ki jih prinaša zakon, so opredelitev pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da se šteje za nevladno organizacijo, uvedba statusa nevladne organizacije v javnem interesu, opredelitev pogojev za pridobitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu, opredelitev obveznosti nevladnih organizacij v javnem interesu (med drugim obveznost poročanja na dve leti), opredelitev pravic in ugodnosti za nevladne organizacije v javnem interesu (med drugim tudi prednost pri javnih razpisih), vzpostavitev evidence nevladnih organizacij v javnem interesu pri AJPES, ki je javno dostopna od 14. januarja 2019 dalje, opredelitev subjektov podpornega okolja za nevladne organizacije (horizontalna mreža, regionalna stičišča, vsebinske mreže NVO) ter vzpostavitev proračunskega sklada za razvoj nevladnih organizacij.

Na podlagi Zakona o nevladnih organizacijah in Zakona o prostovoljstvu je bila sprejeta Strategija razvoja nevladnih organizacij in prostovoljstva do leta 2023. Strategija poleg strateških smernic opredeljuje tudi konkretne ukrepe za nadaljnji razvoj nevladnih organizacij in prostovoljstva za obdobje do leta 2023. Glavni cilji, ki jih naslavlja strategija, so vzpostavitev spodbudnega podpornega okolja za delovanje nevladnih organizacij, vzpostavitev dolgoročnega financiranja nevladnih organizacij, okrepitev vloge nevladnih organizacij pri načrtovanju in izvajanju javnih politik na lokalni in nacionalni ravni, okrepitev sodelovanja nevladnih organizacij in gospodarstva ter vzpostavljanje čezsektorskih partnerstev (gospodarstvo, nevladne organizacije, javna uprava), spodbujanje preglednosti, integritete in odgovornosti nevladnih organizacij ter spodbujanje solidarnosti in kakovostnega prostovoljstva ter razvoja različnih oblik prostovoljstva na lokalni in nacionalni ravni.

Ministrstvo za javno upravo prav tako poroča, da je z namenom spodbujanja razvoja nevladnih organizacij in prostovoljstva objavilo javni razpis in javni poziv. Predmet javnega razpisa je bilo sofinanciranje projektov, ki bodo prispevali k razvoju in profesionalizaciji nevladnih organizacij in prostovoljstva v Sloveniji. Ministrstvo v okviru izbranih projektov sofinancira trajnostno naravnana delovna mesta v nevladnih organizacijah ter trajnostno naravnana delovna mesta za mentorje in koordinatorje prostovoljstva v prostovoljskih organizacijah. Predmet javnega poziva pa je bilo sofinanciranje finančnega prispevka za zagotavljanje lastne udeležbe za projekte tistih nevladnih organizacij, ki so bile izbrane na razpisih, sofinanciranih iz proračuna Evropske unije. To so programi, ki jih razpisujejo: Generalni direktorati Evropske komisije, Agencije Evropske komisije, EU parlament. S finančnim prispevkom za izvajanje projektov odobrenih s strani EU, ministrstvo spodbuja povezovanje in partnersko sodelovanje nevladnih organizacij v mednarodnih projektih in krepi njihove operativne zmogljivosti ter omogoča prenašanje dobrih praks na posameznih vsebinskih področjih.

Inšpekcijski nadzor

Temeljni cilj, ki se z ukrepi v akcijskem načrtu zasleduje na področju inšpekcijskega nadzora (B.3.20), je odprava in preprečevanje sistemskih pomanjkljivosti na področju inšpekcijskega nadzora.

Iz posameznih poročil inšpektoratov in drugih organov z inšpekcijskimi pooblastili o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta, predvsem pa tudi iz letnih poročil Inšpekcijskega sveta je razvidno, da inšpektorati že vrsto let opozarjajo predvsem na kadrovsko podhranjenost, pri čemer vedno večji problem predstavlja tudi neugodna starostna struktura inšpektorjev. Inšpektorati poročajo, da število zaposlenih bolj ali manj ostaja enako oz. se celo zmanjšuje, medtem ko se njihove pristojnosti s spremembami in sprejemom novih predpisov stalno povečujejo.

Kot problematična so v poročilih izpostavljena tudi vedno bolj obsežna administrativna opravila, ki so povezana z upravnimi in prekrškovnimi postopki, zaradi katerih ostaja inšpektorjem vedno manj časa za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora.

Po mnenju Tržnega inšpektorata RS dodaten problem predstavlja tudi prenormiranost, saj se na primer dogaja, da so nekatera ista ravnanja kot prekršek opredeljena v enem ali več zakonih. Tržni inšpektorat zato predlaga, da se glede prenormiranosti celovito preveri vsa zakonodaja.

V poročilih je prav tako izpostavljeno, da bi morala ministrstva, ki pripravljajo predpise, in inšpekcijski organi, ki izvajanje teh predpisov nadzirajo v praksi, tesneje sodelovati. Inšpektorji so namreč vsakodnevno na terenu, zaradi česar dobro poznajo problematiko področij, ki jih nadzirajo, in zato tudi pogosto prvi zaznajo, da je določen predpis zastarel, da ne ustreza spremembam v družbi ali gospodarstvu ali da sankcije niso učinkovite. Inšpektorji pri svojem delu prvi zaznavajo, na katerih področjih se zavezanci najpogosteje izogibajo določbam predpisov zaradi njihove nedorečenosti. Inšpektorati opozarjajo, da ostajajo v postopku sprejemanja predpisa, mnenja inšpekcijskih organov pogosto še vedno prezrta, kar je komisija izpostavila že v svojem letnem poročilu za leto 2016.

Inšpektorati se pogosto srečujejo tudi z neustrezno urejeno pristojnostjo izvajanja nadzora posameznega organa, pri čemer se po njihovih navedbah področja nadzora različnih nadzornih organov pogosto medsebojno prepletajo. Komisija se strinja z oceno inšpektoratov, da bi jasna opredelitev pristojnosti pomembno omejila t.i. »podajanje« zadev in izrekanje organov za nepristojne in s tem povečala učinkovitost nadzornih postopkov.

Komisija vsebine prečiščenega akcijskega načrta v letu 2017 ni spreminjala ali dopolnjevala. Iz tega razloga je nosilce ukrepov v začetku februarja 2018 pozvala, naj se v svojih poročilih opredelijo predvsem do tistih ukrepov, pri katerih so bile v letu 2017 izvedene morebitne nove oziroma dodatne aktivnosti, ki v njihovih prejšnjih poročilih niso zajete. Pri ukrepih, za katere so do zdaj že poročali, da so bili ustrezno izvedeni oziroma da so bili cilji, ki so jih ti ukrepi zasledovali, doseženi na drugačen način, pa so se nosilci ukrepov v aktualnem poročilu lahko sklicevali na njihova pretekla poročila oziroma poročanja.

Do konca marca 2018 je komisija prejela 169 poročil zavezancev o izvajanju akcijskega načrta. O svojih aktivnostih je tako poročalo 13 ministrstev, 14 organov v sestavi ministrstev, 4 vladne službe, 6 inšpektoratov, 48 upravnih enot in 86 občin. Poleg navedenih so poročila posredovali še Vrhovno sodišče RS, Sodni svet, Vrhovno državno tožilstvo RS, Državni zbor RS, Državni svet RS, Računsko sodišče RS ter Informacijski pooblaščenec.

V nadaljevanju komisija podaja kratek pregled stanja glede izvajanja nekaterih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta.

Javna pooblastila in koncesije

Na področju javnih pooblastil in koncesij sta v akcijskem načrtu že od leta 2009 kot aktivnosti, ki lahko pripomoreta k odpravljanju vzrokov za nastanek korupcije, predvideni tudi preučitev korupcijskega tveganja pri prenosu javnih pooblastil na zasebni sektor ter analiza postopkov za dodelitev koncesij (A.1.5.) ter preučitev možnosti za dodelitev koncesij zasebnikom in nevladnim organizacijam na vseh področjih, kjer je to smotrno z vidika gospodarnosti (B.1.14.).

Jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesij, tudi na ravni EU ni bilo vse do leta 2014, ko je bila končana reforma javnega naročanja, v sklopu katere je bil oblikovan tudi ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij. Ta naj bi vsem gospodarskim subjektom EU zagotavljal pravno varnost ter učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga. V paketu treh direktiv je bila sprejeta tudi Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (Uradni list Evropske Unije, 2014, št. 94), ki bi jo morali v slovenski pravni red prenesti do 18. 4. 2016.

Ministrstvo za finance je lani poročalo, da Republiki Sloveniji do izteka tega datuma sicer ni uspelo izvesti prenosa, je pa Ministrstvo za finance v letu 2016 začelo s pripravo predloga Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij (ZPPK), s katerim naj bi se na podlagi povsem nove zakonodaje EU na področju podeljevanja koncesij zagotovila transparentnost v postopkih podeljevanja ter prožen in uravnotežen pravni okvir za podeljevanje koncesij, s katerim se zagotavlja pravna varnost, prosto opravljanje storitev in preprečuje izkrivljeno delovanje notranjega trga.

V letu 2017 je bil predlog ZPPK, s katerim se bo v slovenski pravni red prenesla Direktiva 2014/23/EU, dokončno oblikovan. Z njim se urejajo postopki za podeljevanje koncesij, ne ureja pa se same vsebine koncesij, saj je to v pristojnosti resornih ministrstev. V prvi polovici leta se je preučevalo tudi možnost, da se omenjena direktiva v pravni red Republike Slovenije prenese z novim Zakonom o gospodarskih javnih službah, vendar do realizacije tega predloga ni prišlo. Zato je Ministrstvo za finance v novembru 2017 pospešeno pristopilo k realizaciji zgoraj omenjenega predloga ZPPK-ja. Omenjeni zakon je skupaj z novim Zakonom o javno-zasebnih partnerstvih Vlada RS sprejela na seji 21. 12. 2017 in ga posredovala v sprejem v državni zbor. Trenutno je predlog zakona v državnozborski proceduri.

Cilj novega zakona je določiti enotna pravila za postopke za podeljevanje koncesij za gradnje in storitve ne glede na vrednost, razen za koncesije na področjih, ki so izvzeta iz uporabe direktive. Določa se obvezna pripravljalna dejanja, ki jih je treba izvesti, da se sprejme odločitev za podelitev koncesije. Pomemben cilj zakona je jasno določiti, kdaj se šteje, da je koncesijsko razmerje vzpostavljeno in da je za vzpostavitev koncesijskega razmerja nujen prenos tveganj na koncesionarja, določiti obvezno obličnost in vsebino koncesijske pogodbe, urediti pravila za izvajanje koncesije s podizvajalci, pravila glede spreminjanja koncesijske pogodbe med njeno veljavnostjo ter prenehanje koncesijske pogodbe. Posebej se urejajo tudi pravila in pogoji za neposredno sklenitev koncesijske pogodbe. Predlog zakona določa, da mora ureditev sistema podeljevanja koncesij in njegovo izvajanje med drugim temeljiti tudi na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti postopkov podeljevanja koncesij, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti.

Zakonodajni postopek

Med ključnimi ukrepi Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji je tudi dosledno upoštevanje predpisanega zakonodajnega postopka, pri čemer je temeljni cilj predvsem zagotoviti transparenten zakonodajni postopek in s tem omogočiti nadzor najširše javnosti nad nastajanjem zakonov (A.3.3.).

Pri zagotavljanju transparentnosti zakonodajnega postopka ter vključevanja javnosti v pripravo predpisov je na normativni ravni v preteklih letih sicer prišlo do določenega napredka, vendar pa implementacija teh norm v praksi pogosto ostaja nezadovoljiva. Komisija je v letu 2017 pristopila k identifikaciji sistemskih pomanjkljivosti zakonodajnega postopka in s tem namenom med drugim pregledala in analizirala večje število predlogov predpisov v različnih fazah zakonodajnega postopka. Ugotovitve komisije dodatno pritrjujejo njenim dosedanjim zaznavam, ki jih je izpostavila že v lanskem poročilu. Komisija je takrat opozorila na zaskrbljujočo količino predlogov predpisov, katerih obravnava in sprejem potekata po nujnem postopku, s čimer je bistveno omejena možnost sodelovanja strokovne in druge javnosti. Preveč pogoste so še vedno tudi kršitve predpisanega 30 – 60 dnevnega roka za posvetovanje z javnostjo.

V fazi, ki je namenjena javni razpravi, je problematično tudi pogosto objavljanje vsebinsko pomanjkljivih predlogov in osnutkov predpisov, ki ne vsebujejo vseh elementov, kot jih določa 9. a člen Poslovnika Vlade RS. Pogosto je objavljeno le besedilo členov, manjkajo pa povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilji predlagane ureditve. Ti elementi bistveno prispevajo k boljši obveščenosti splošne javnosti in posledično tudi k večji vključenosti javnosti v pripravo predpisa ter k bolj kakovostni javni razpravi.

Komisija pri vključevanju javnosti v pripravo predpisov zaznava tudi slabo prakso izvrševanja načela odzivnosti iz Resolucije o normativni dejavnosti, v skladu s katerim je treba sodelujoče obveščati o razlogih za upoštevanje ali neupoštevanje njihovih pripomb, predlogov in mnenj. Načelo odzivnosti je sicer izraženo v Poslovniku Vlade RS, vendar pa po mnenju komisije določbe v poslovniku niso najbolj ustrezne, saj določajo, da je predlagatelj predpisa sodelujoče o razlogih za upoštevanje ali neupoštevanje njihovih pripomb dolžan obvestiti šele v 15 dneh po sprejemu predpisa ali od posredovanja predloga predpisa v nadaljnji postopek. Komisija ocenjuje, da se posledično tudi zaradi te določbe v praksi to načelo redko upošteva na način, da bi bile informacije o (ne)upoštevanju pripomb na predlog predpisa podane v zgodnejši fazi priprave predloga predpisa, na primer v okviru izvedene javne predstavitve in s pisnim povzetkom po njenem zaključku. Načelo odzivnosti in načelo transparentnosti bi bilo mogoče še bolj učinkovito izvajati tako, da bi bile vse prejete pripombe zainteresirane javnosti ažurno javno objavljene na spletni strani, kjer bi bil predpis tudi sicer posredovan v javno razpravo. Prav aktivno sodelovanje z javnostjo (na primer javna obravnava in pisna korespondenca s sodelujočimi v času priprave predloga predpisa) predstavlja večje jamstvo za upoštevanje kakovostnih komentarjev pri oblikovanju predloga predpisa, saj se s tem veča verjetnost, da se bosta obe strani pravilno razumeli. Izmenjava stališč, izkušenj in znanja lahko bistveno prispeva k razjasnitvi vseh okoliščin, ki se nanašajo na normativni okvir, s tem pa je lažje pravilno opredeliti prevladujoči javni interes, ki naj ga predpis zasleduje.

V praksi se pogosto nezadovoljivo upošteva tudi minimalno priporočilo iz Resolucije o normativni dejavnosti, ki predvideva pripravo poročila o sodelovanju javnosti s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa. Omenjeno priporočilo je normativno ustrezno urejeno v Navodilu za izvajanje Poslovnika Vlade RS št. 10 oziroma v Prilogi 1 tega navodila, s katero je natančno določena vsebina in oblika spremnega dopisa vladnega gradiva, ki kot obvezno sestavino vključuje tudi predstavitev sodelovanja javnosti. Komisija zaznava, da predlagatelji predpisov v praksi te informacije podajajo zelo različno. Tako je v nekaterih gradivih sodelovanje javnosti podrobno opisano, navedene in pojasnjene so pripombe, ki jih je prejel predlagatelj predpisa v času njegove priprave, (ne)upoštevanje pripomb in komentarjev pa je opremljeno z ustrezno obrazložitvijo. Po drugi strani smo priča gradivom, ki so v tem delu zelo skopa – navedeni oziroma našteti so zgolj sodelujoči, ki so podali pripombe, medtem ko vsebina pripomb ni povzeta nikjer.

Z zaznanimi sistemskimi pomanjkljivostmi je komisija v letu 2017 seznanila Urad za razvoj pri Ministrstvu za javno upravo, nanj naslovila pobudo za njihovo odpravo ter obenem predlagala nekatere rešitve za izboljšanje stanja na tem področju. Komisija bo v letu 2018 pobudo naslovila tudi na preostale ključne deležnike (predvsem Generalni sekretariat Vlade RS) in še naprej aktivno delovala na tem področju, ukrepi, ki so predvideni v akcijskem načrtu, pa se morajo v prihodnje ustrezno konkretizirati.

Da bi se zagotovila zakonodajna sled tudi pri pripravi občinskih predpisov, je bil v letu 2017 v Program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 vključen tudi ukrep »Zakonodajna sled pri pripravi občinskih predpisov«, kot nosilec izvedbe ukrepa pa je določeno Ministrstvo za javno upravo. Cilj ukrepa je občinam omogočiti lažje načrtovanje in posvetovanje z javnostjo pri pripravi predpisov na lokalni ravni ter zagotoviti čim bolj uporabna navodila na področju zagotavljanja večje preglednosti v postopku sprejemanja občinskih predpisov, prav tako pa javnosti omogočiti vpogled v celoten proces zakonodajne sledi, vezan na postopek priprave predpisa, ter v prijavljene lobistične stike v času sprejemanja posameznega predpisa. Ministrstvo za javno upravo je v ta namen pripravilo »Priporočila občinam za izvedbo procesa zagotavljanja zakonodajne sledi pri pripravi predpisov« s pripadajočimi obrazci, ki so bila posredovana vsem slovenskim občinam, predstavljena pa so bila tudi na dveh strokovnih posvetih, in sicer junija v Ljubljani in oktobra v Mariboru. Ministrstvo za javno upravo je prav tako skupaj s Skupnostjo občin Slovenije, Centrom za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij (CNVOS) in regionalnimi stičišči nevladnih organizacij pripravilo »Smernice za vključevanje občanov in drugih zainteresiranih skupin v procese odločanja v občini«, ki občinam služijo kot temeljno orodje za učinkovitejše vključevanje občank in občanov v sprejemanje vseh pomembnih odločitev v občini. Smernice, ki so bile občinam v obliki zloženke posredovane oktobra 2017, po oceni Ministrstva za javno upravo ponujajo ključne korake in odgovore na vprašanja, ki se pojavijo med posvetovanji v raznovrstnih primerih odločanja, na primer o odloku, strategiji razvoja občine, prostorskem načrtu ali proračunu.

Ministrstvo za javno upravo v svojem poročilu prav tako izpostavlja, da z namenom dviga zavedanja o transparentnosti in integriteti v organih lokalnih skupnosti že od leta 2013 sistematično nadzira ključne predpise občin z izvajanjem nadzora občinskih predpisov. Nadalje je namen omenjenega tudi zajemanje podatkov, stališč in predlogov občin za pripravo strokovnih podlag za spremembe in dopolnitve zakonodaje s področja lokalne samouprave ter izvajanje Strategije razvoja lokalne samouprave do leta 2020. V letu 2017 je Ministrstvo za javno upravo opravilo nadzor v skupno 64 občinah, pri čemer je pri pregledu poslovnikov občinskega sveta posebno pozornost namenilo prav ureditvi sodelovanja občanov pri pripravi predpisov in občine opozorilo, da morajo takšno posvetovanje opraviti v fazi priprave predpisa, saj je faza sprejemanja predpisa namenjena odločanju organov občine.

Etična načela, strokovno usposabljanje javnih uslužbencev ter specialistična izobraževanja policistov, tožilcev in sodnikov

Eden od ciljev, ki so zasledovani z akcijskim načrtom, je tudi dvig ravni integritete posameznikov in organov kot celote ter zagotovitev spoštovanja veljavnih etičnih načel. V akcijski načrt so bili zato vključeni tudi ukrepi, ki predvidevajo izobraževanja in usposabljanja javnega sektorja s področja preprečevanja in prijavljanja korupcije ter spoštovanja načel poklicne etike.

Komisija v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi in dolgoročnimi usmeritvami že vrsto let pripravlja in izvaja usposabljanja s področja integritete, etike in preprečevanja korupcije. Tako je v letu 2017 izvedla 38 izobraževanj, ki so imela skupno 1.781 slušateljev, in s tem krepila zavedanje javnih uslužbencev o pomenu integritetnega in etičnega delovanja ter preprečevanja korupcije. Komisija pri izvajanju izobraževanj redno sodeluje z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo in v okviru njenega programa dvakrat letno izvede seminar na teme, ki izhajajo iz ZIntPK-ja, večino preostalih izobraževanj pa običajno na podlagi povpraševanja izvede neposredno pri posamezni instituciji, kjer predava celotnemu kolektivu. Komisija je v letu 2017 v sodelovanju z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo razvila tudi nov poglobljen modul v okviru Usposabljanja za vodenje v upravi ter izvedla nekaj usposabljanj za vodilne javne uslužbence o etiki, integriteti in preprečevanju korupcije. V letu 2017 je skladno z usmeritvami OECD-ja nadaljevala tudi z osveščanjem o problematiki podkupovanja tujih javnih uslužbencev v mednarodnem poslovanju. O tem je lani med drugim predavala tudi uslužbencem Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Policije, Urada RS za preprečevanje pranja denarja ter Vrhovnega in Specializiranega državnega tožilstva RS.

Utrjevanje in dvig ozaveščenosti javnih uslužbencev in funkcionarjev na področju integritete in transparentnosti je kot eno od področij ukrepanja opredeljeno tudi v Programu Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019. Kot izhaja iz prvega vmesnega poročila o izvajanju tega programa, aktivnosti, ki jih izvajajo Upravna akademija Ministrstva za javno upravo, Komisija za preprečevanje korupcije, Center za izobraževanje v pravosodju Ministrstva za pravosodje in Policijska akademija Ministrstva za notranje zadeve, uspešno potekajo.

Iz poročila Ministrstva za javno upravo izhaja, da so usposabljanja oblikovana za različne ciljne skupine. Izobraževanja so bila tako denimo izvedena za javne uslužbence, ki opravljajo naloge s področja javnih naročil, za katere je značilno povečano tveganje za pojav korupcije ali nasprotja interesov, z namenom dviga osebne integritete pa so bila usposabljanja izvedena tudi za člane svetov javnih zavodov, s poudarkom na članih svetov, ki jih je v svet zavoda imenoval ustanovitelj, to je Republika Slovenija. V letu 2017 se je preko Upravne akademije Ministrstva za javno upravo, s katero, kot rečeno, aktivno in redno sodeluje tudi komisija, usposabljalo več kot 700 udeležencev. Od začetka junija 2017 so v njihovi organizaciji in v sodelovanju s Transparency International Slovenija potekala usposabljanja s področja etike, integritete in transparentnosti ter preprečevanja korupcije za javne uslužbence. Poudarek je bil na dveh modulih, in sicer »Javno naročanje in obvladovanje korupcijskih tveganj«, ki je bil do konca leta 2017 izveden osemkrat, ter »Osebna integriteta v javnem sektorju«, ki je bil izveden dvakrat.

Komisija je v sodelovanju z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo ter Ministrstvom za javno upravo leta 2017 tudi začela s pripravo e-orodij, ki bi bila lažje in vedno dostopna vsem zaposlenim v javnem sektorju, ki bi želeli osvežiti znanja s področja krepitve integritete in preprečevanja korupcije. Pri tem naj bi se prva tovrstna orodja osredotočala na najpomembnejše institute ZIntPK-ja, in sicer krepitev integritete, nasprotje interesov, lobiranje in omejitve poslovanja na področju javnega naročanja in priprave predpisov.

Ministrstvo za javno upravo poroča, da bodo v okviru ukrepa, vključenega v Program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019, pregledani programi usposabljanj za javne uslužbence, da bi ugotovili, v kolikšnem obsegu so vsebine s področja integritete in transparentnosti že uvrščene v usposabljanja ter v obvezne in alternativne izpite (obvezno usposabljanje za imenovanje v naziv, izpiti). Ob upoštevanju ugotovitev bodo predmetne vsebine razširjene oziroma dodane oblikam usposabljanj in izpitov. Za funkcionarje bodo med drugim pripravljena usposabljanja glede pravilnega odziva ob lobiranju in prijavi lobističnih stikov. Dodatno bo Ministrstvo za javno upravo za uporabo pri usposabljanjih pripravilo elektronski vprašalnik o integriteti, prek katerega bodo uslužbenci lahko sami preverili svoje znanje. Z navedenimi aktivnostmi se zasleduje cilj izboljšanja poznavanja pravilnega odzivanja in ravnanja v javnem sektorju v situacijah povezanih z nasprotjem interesov, darili, lobiranjem, opravljanjem dodatnih dejavnosti in nezdružljivostjo funkcij ter visoka stopnja ozaveščenosti glede integritete in odgovornega ravnanja z javnimi sredstvi.

Vrhovno državno tožilstvo v sodelovanju s Centrom za izobraževanje v pravosodju Ministrstva za pravosodje za tožilce in strokovno osebje redno organizira izobraževanja s področja korupcije, goljufij, davčnih zatajitev in protipravnih ravnanj storjenih pri računovodstvu, s posebnim poudarkom na kaznivih dejanjih v mednarodnem poslovanju, kot to narekuje ukrep C.3.1. iz akcijskega načrta. V letu 2017 so bila tako izvedena predavanja o izzivih pri odkrivanju in pregonu gospodarske kriminalitete (s poudarkom na bančni kriminaliteti), o uporabi prometnih podatkov operaterjev mobilnih komunikacij v kazenskem postopku, specialistično usposabljanje s področja poslovne kriminalitete in kriminalitete javnega sektorja s poudarkom na insolventni problematiki, forum o finančni in gospodarski kriminaliteti, posvet o kriminalistični in kazenskopravni vidik davčne kriminalitete, seminar na temo razumevanja računovodskih izkazov in odražanje računovodskih prevar v računovodskih izkazih, posvet o gospodarski kriminaliteti ter, kot že omenjeno, tudi usposabljanje na temo Konvencije OECD o boju proti podkupovanju javnih uslužbencev v mednarodnem poslovanju. Tudi Policija na področju specialističnih izobraževanj vsako leto izvede dva strokovna posveta s področja korupcije, in sicer enodnevni strokovni posvet z operativnimi delavci, ki se ukvarjajo s problematiko korupcije, ter dvodnevni posvet, na katerem se obravnavajo aktualne teme s področja preiskovanja korupcijske kriminalitete. Enodnevni posvet je namenjen strokovnemu izobraževanju in predstavitvi novosti s področja dela o problematiki korupcije, na dvodnevna usposabljanja pa so vabljeni tudi predstavniki sodstva, tožilstva, komisije in drugih državnih inštitucij glede na aktualno temo posameznega izobraževanja.

V okviru specialističnih usposabljanj je v akcijskem načrtu kot ukrep predvidena tudi izdelava usmeritev za proaktivno odkrivanje korupcijskih kaznivih dejanj. V povezavi s tem Ministrstvo za notranje zadeve v svojem poročilu navaja, da so bile v letu 2017 pripravljene in sprejete Temeljne usmeritve za izdelavo srednjeročnega načrta razvoja in dela policije za obdobje 2018-2022. V okviru prvega strateškega cilja »Preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj« je bila Policiji izdana srednjeročna usmeritev, da mora nameniti posebno pozornost odkrivanju in preiskovanju hudih oblik organizirane kriminalitete, gospodarske kriminalitete z veliko pridobljeno premoženjsko koristjo, kaznivih dejanj v škodo finančnih interesov Republike Slovenije in EU ter korupcije, pri čemer je treba okrepiti medinstitucionalno in mednarodno sodelovanje. Za merjenje uspešnosti uresničevanja tega strateškega cilja sta bila določena kazalnika, ki izhajata iz navedene usmeritve, in sicer število obravnavanih zgoraj naštetih kaznivih dejanj ter delež usposobljenih policistov za preiskovanje hujših oblik gospodarske in korupcijske kriminalitete.

Neodvisnost sodstva

Med pomembnejšimi ukrepi, ki so navedeni v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji so zagotavljanje neodvisnosti in samostojnosti sodstva in tožilstva, s posebnim poudarkom na neodvisnosti pri imenovanju in napredovanju sodnikov in tožilcev (C.1.1. in C.1.2.).

Glede zagotavljanja neodvisnosti in samostojnosti sodstva pri imenovanju in napredovanju sodnikov Ministrstvo za pravosodje pojasnjuje, da je bil s sprejetjem novega sistemskega Zakona o sodnem svetu (Uradni list RS, št. 23/17; ZSSve) na zakonodajni ravni narejen pomemben korak tudi na področju zagotavljanja kakovostnih kadrov v sodstvu. ZSSve je bil sprejet 25. 4. 2017, uporabljati pa se je začel 20. 11. 2017. Ministrstvo za pravosodje izpostavlja, da je temeljna naloga Sodnega sveta na eni strani varovati neodvisnost posameznih sodnikov in sodstva kot celote, na drugi strani pa spodbujati odgovornost, učinkovitost in kakovost sodstva. Ti nalogi naj bi Sodni svet uresničeval zlasti z izbiro kandidatov za sodniška mesta, sprejemanjem meril za kakovost dela sodnikov, odločanjem o napredovanju sodnikov, vlaganjem zahtev za izdelavo ocene sodniške službe za posameznega sodnika in zahtev za službeni nadzor sodnikovega dela, vlaganjem pobud za uvedbo disciplinskega postopka, presojo ocene, da sodnik ne ustreza sodniški službi, zaradi katere sodniku sodniška funkcija preneha, odločanjem o prenehanju sodniške funkcije in sodniške službe, imenovanjem in razreševanjem predsednikov sodišč, razen predsednika Vrhovnega sodišča RS, ter z odločanjem o pritožbah sodnikov, ki menijo, da jim je bil kršen njihov neodvisni položaj ali neodvisnost sodstva.

Poleg navedenih nalog, so po mnenju Ministrstva za pravosodje ključne rešitve, ki jih uveljavlja ZSSve, usmerjene v krepitev vloge in položaja Sodnega sveta kot organa, ki je z vidika organizacije državne oblasti organ sui generis in ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, z določitvijo novih pristojnosti na področju sodne uprave ter prenosa pristojnosti v povezavi z disciplinskimi postopki zoper sodnike pa naj bi ta organ pomembno prispeval k povečanju splošnega zaupanja v pravosodje.

V povezavi z ukrepom, ki predvideva prenos pristojnosti za imenovanje sodnikov na predsednika republike, Ministrstvo za pravosodje poroča, da v luči priprave širše reforme sodniške organizacijske zakonodaje – predvsem z vidika ustavnega načela delitve oblasti – preučuje tudi predlog za drugačen način imenovanja vrhovnih sodnikov, ki bi bil neodvisen od zakonodajne ali izvršilne veje oblasti.

Učinkovitost predkazenskega in kazenskega postopka

Za zagotavljanje večje učinkovitosti predkazenskega in kazenskega postopka je v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji in v akcijskem načrtu predvidenih več ukrepov (»C.1.3. Povečanje učinkovitosti predkazenskega postopka«, »C.1.4. Preučitev možnosti opredelitve novih preiskovalnih metod«, »C.2.3. Področje racionalizacije dela državnega tožilstva« in drugi).

Ministrstvo za pravosodje je že lani poročalo, da je večino teh ukrepov naslavljala novela Zakona o kazenskem postopku (ZKP), ki jo je v letu 2016 pripravilo Ministrstvo za pravosodje, Vlada RS pa jo je na seji potrdila marca 2017.

S predlaganimi spremembami bi se okrepila učinkovitost tožilstva, policije ter sodišč pri odkrivanju, pregonu in sojenju zlasti najbolj zahtevnih oblik gospodarskega, bančnega in drugega kriminala, ki ga najpogosteje izvršujejo vplivni posamezniki s finančno oziroma družbeno močjo. Po oceni Ministrstva za pravosodje bi novela v doslej zelo izoliran in nesodoben način delovanja teh organov prinesla prelomne spremembe in možnosti za učinkovitejše delovanje. Z njimi naj bi vse institucije v vseh fazah kazenskega postopka dobile vzvode in jasno odgovornost zagotoviti hitrejši in učinkovitejši kazenski postopek.

Predlog novele je bil v Državnem zboru RS po vetu Državnega sveta RS zavrnjen, zato aktivnosti na tem področju tudi v prihodnje ostajajo aktualne.

Nevladne organizacije

Posebno poglavje je v akcijskem načrtu namenjeno nevladnim organizacijam. Med zakonodajnimi ukrepi so tako med drugim predvideni oblikovanje krovnega predpisa (nacionalni program razvoja nevladnih organizacij) o sodelovanju nevladnih organizacij z državnimi organi v vseh treh vejah oblasti, analiza obstoječih predpisov z vidika možnosti sodelovanja nevladnih organizacij pri delu državnih organov (E.1.1.) ter oblikovanje in sprejem enotnih kriterijev za njihovo financiranje (E.1.2.).

Predlog Strategije razvoja nevladnih organizacij in prostovoljstva je 14. 9. 2017 na seji potrdil Svet Vlade RS za spodbujanje razvoja prostovoljstva, prostovoljskih in nevladnih organizacij. Omenjeno strategijo Vlada RS vidi kot priložnost za opredelitev in uskladitev ukrepov, ki bodo pripomogli k temu, da bodo nevladne in prostovoljske organizacije kot eden od ključnih gradnikov civilne družbe prispevale k uresničevanju načel pluralnosti in demokracije v družbi. Slovenija do oblikovanja te strategije na tem področju ni imela celovitega strateškega dokumenta. V omenjeni strategiji je navedeno, da se le-ta nanaša na razvoj nevladnih organizacij, temeljni strateški cilji, ki jih zasleduje, pa so dobro razvit, učinkovit in inovativen nevladni sektor, ki je sposoben ustrezno identificirati in nasloviti potrebe svojega okolja ter se nanje učinkovito in uspešno odzivati; povezan, stabilen, manj razdrobljen in trajnostno naravnan nevladni sektor ter kakovostno organizirano in trajnostno naravnano prostovoljstvo, ki je široko prepoznano kot vrednota in pomembno prispeva k družbeni blaginji. Strategija temelji na sistematičnosti in postopnosti zastavljenih ukrepov, ki so bili kot potrebni in koristni identificirani v neposrednem dialogu z nevladnimi in prostovoljskimi organizacijami ter resornimi ministrstvi. Državnim organom nalaga konkretne ukrepe tako za izboljšanje pogojev delovanja nevladnih in prostovoljskih organizacij v Republiki Sloveniji kot za okrepitev in optimizacijo svojega sodelovanja z njimi. V skladu z zapisanim v strategiji je njen namen okrepiti in optimizirati resorske pristope in sodelovanje, zato v prvi vrsti naslavlja predvsem sistemska oziroma horizontalna vprašanja razvoja nevladnega sektorja, zlasti vprašanje krepitve splošnega podpornega okolja ter optimizacijo sodelovanja države z nevladnimi organizacijami. V strategiji je prav tako navedeno, da strateški razmisleki po posameznih področjih še naprej ostajajo v domeni ministrstev in predmet resornih politik ter strateških dokumentov.

V enega izmed sklopov strategije sodi tudi ureditev in optimizacija obstoječega statusno-pravnega okvirja, finančnega, infrastrukturnega podpornega okolja in profesionalizacije nevladnih organizacij za njihov razvoj. Ministrstvo za javno upravo poroča, da je Vlada RS oktobra 2017 sprejela predlog Zakona o nevladnih organizacijah (Uradni list RS, št. 21/18; ZNOrg), ki ga je posredovala Državnemu zboru RS v sprejem po rednem postopku. Njegov namen naj bi bila celostna ureditev statusa nevladnih organizacij ter pospešitev njihovega razvoja. Cilji ZNOrg-a so tako opredeliti kriterije, kdaj se določena organizacija šteje za nevladno organizacijo in s tem v slovenski pravni red vnesti enotno definicijo tega pojma, celostno urediti pridobitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu za vse organizacije ne glede na njihovo pravno organizacijsko obliko ter pospešiti razvoj slovenskih nevladnih organizacij. V ta namen se predlaga sprejem vrste ukrepov, ki bo takšen razvoj sistematično določil kot tudi natančnejšo določitev pristojnosti ministrstev glede razvoja nevladnih organizacij.

Med poglavitnimi rešitvami, ki jih po mnenju Ministrstva za javno upravo prinaša ZNOrg, je tudi opredelitev nekaterih pravic in ugodnosti za organizacije s statusom nevladne organizacije v javnem interesu, ki bodo spodbudile njihov razvoj in jim omogočile lažje doseganje javno koristnih ciljev. Opredeljuje se izključna pravica do uporabe poimenovanja »nevladna organizacija v javnem interesu« v svojem imenu ali pri poslovanju, prednost pri javnih razpisih, ki so namenjeni nevladnim organizacijam ter posebna proračunska postavka za spodbujanje razvoja nevladnih organizacij. Z zakonom se bo prav tako zagotovilo posvetovalno telo vlade, ki bo spremljalo razvoj nevladnih organizacij in dajalo mnenje h ključnim predlogom predpisov in politik, ki zadevajo delovanje in razvoj nevladnih organizacij. Takšno posvetovalno telo bo sestavljeno iz predstavnikov vlade in predstavnikov nevladnih organizacij in po predstavljalo prostor za usklajevanje mnenj in stališč med obema stranema ter bo hkrati nudilo vladi in ministrstvom podporo pri sprejemanju in spremljanju ukrepov za razvoj in krepitev nevladnih organizacij.

Ministrstvo za javno upravo v svojem poročilu prav tako navaja, da se bodo za dodaten razvoj nevladnega sektorja v okviru njihovega ministrstva zagotavljala določena sredstva, ki bodo namenjena financiranju tako imenovanih horizontalnih nalog nevladnih organizacij in prostovoljstva. Sredstva se bodo določila ob vsakokratnem finančnem načrtu na posebni proračunski postavki in se nevladnim organizacijam dodeljevala na podlagi javnih razpisov, ki jih bo po predhodnem posvetovanju s Svetom Vlade RS za spodbujanje in razvoj prostovoljstva, prostovoljskih in nevladnih organizacij pripravilo Ministrstvo za javno upravo.

Poleg aktivnosti, ki so v tokratnem letnem poročilu vsebinsko bolj izpostavljene, pa iz prejetih poročil izhaja, da je bilo kar nekaj ukrepov, ki so v akcijskem načrtu še vedno navedeni kot aktualni, v preteklosti že ustrezno realiziranih. To bo komisija upoštevala ob prihodnjih posegih v akcijski načrt, ko bo takšne ukrepe iz akcijskega načrta črtala in po potrebi v okviru istih področij opredelila nove aktivnosti.

Komisija v letu 2016 akcijskega načrta ni dodatno spreminjala ali dopolnjevala, zato je nosilce ukrepov v začetku februarja pozvala, da o svojih aktivnostih v letu 2016 poročajo v zakonsko predvidenem roku, to je do konca februarja 2017.

Do konca marca 2017 je Komisija prejela 172 poročil zavezancev za izvajanje akcijskega načrta. O svojih aktivnostih je tako poročalo 13 ministrstev, 17 organov v sestavi ministrstev, štiri vladne službe, osem inšpektoratov, 44 upravnih enot in 79 občin. Poleg navedenih so poročila posredovali še Vrhovno sodišče RS, Vrhovno državno tožilstvo RS, Državni zbor RS, Državni svet RS, Generalni sekretariat Vlade RS, Računsko sodišče RS ter Informacijski pooblaščenec. V nadaljevanju Komisija podaja kratek pregled stanja glede izvajanja nekaterih bistvenih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta v letu 2016.

A. Politika

Protikorupcijska konsistentnost veljavnih in bodočih predpisov

Med pomembnejšimi zakonodajnimi ukrepi, ki lahko na področju politike pripomorejo k odpravi vzrokov in pogojev za nastanek korupcije, je nedvomno zagotavljanje protikorupcijske konsistentnosti veljavnih in bodočih predpisov (Akcijski načrt, točka A.1.6.). Trenutni ukrepi na tem področju državnim organom nalagajo analizo predpisov z njihovega delovnega področja, tudi z vidika protikorupcijske konsistentnosti, predlagatelji zakonov pa naj bi v predloge zakonov vključevali oceno korupcijske ogroženosti pri izvajanju zakona. Komisija ugotavlja, da zavezanci za izvajanje akcijskega načrta dokaj redno spremljajo zakonodajo in predpise s svojega delovnega področja in, v primeru, da niso sami pripravljavci predpisa, v zakonodajnem postopku tudi aktivno sodelujejo s podajanjem pripomb v okviru strokovnega in medresorskega usklajevanja. Na tem področju ima pomembno vlogo tudi Komisija, ki s strani pripravljavcev poslane predloge predpisov preučuje predvsem z vidika protikorupcijske konsistentnosti in v svojih komentarjih opozarja na morebitna korupcijska tveganja, ki izhajajo iz predlaganih določb. Na tem mestu je potrebno opozoriti na povsem neustrezno in preveč pogosto prakso, da upravičeni predlagatelji zakonov svojih predlogov ne posredujejo v usklajevanje nekaterim ključnim deležnikom oziroma jim le-te v mnenje posredujejo prepozno. Tako se dogaja, da predlagatelji nekaterim deležnikom predlog zakona v usklajevanje posredujejo denimo le tri dni pred predvideno nadaljnjo vladno obravnavo, kar pa običajno ne zadostuje za ustrezno in poglobljeno preučitev predlogov in otežuje podajo predlogov s strani vseh zainteresiranih in vsebinsko vpletenih državnih organov in drugih javnosti. Tudi Komisiji predlogi zakonov večkrat niso posredovani v usklajevanje, čeprav se njihova vsebina pogosto nanaša na njeno delovno področje in bi Komisija tudi po ZIntPK morala imeti še pred obravnavo predloga zakona na vladi možnost, da poda mnenje o usklajenosti določb posameznega predloga zakona z zakoni in predpisi, ki urejajo področje preprečevanja korupcije ter preprečevanja in odpravljanja nasprotja interesov. S podobnimi težavami se srečujejo tudi nekateri inšpektorati oziroma organi z inšpekcijskimi pooblastili, ki v svojih poročilih o izvajanju aktivnosti iz akcijskega načrta izpostavljajo, da so v nastajanje predpisov vključeni le v nekaterih primerih. Slabo je predvsem sodelovanje pri pripravi predpisov, ki jih pripravljajo druga ministrstva (in torej ne ministrstvo, katerega organ v sestavi je posamezen inšpektorat) in nad izvajanjem katerih so sicer dolžni vršiti nadzor. Inšpektorati izpostavljajo, da pogosto niti ne vedo, kateri cilj zasleduje predlagatelj, kar pa se pri uporabi posamezne norme v praksi običajno izkaže kot problematično. Prav tako so predpisi, v katerih pripravo niso vključeni inšpektorati, slabši tudi z vidika konsistentnega izvajanja nadzora. Komisija ocenjuje, da se protikorupcijska konsistentnost veljavnih in prihodnjih predpisov ne zagotavlja v zadostni meri, zato je v akcijskem načrtu pri tej točki (A.1.6.) treba konkretizirati obstoječe ukrepe oziroma dodati nove aktivnosti. Upravičene predlagatelje zakonov je treba zavezati, da v pripravo predlogov predpisov redno in dosledno vključujejo vse zainteresirane, predvsem pa tiste državne organe, katerih delovanje posega na področje, ki je predmet regulacije. Z vidika protikorupcijske konsistentnosti je treba v akcijskem načrtu jasno opredeliti dosledno usklajevanje predlogov zakonov s Komisijo za preprečevanje korupcije. Prav tako je treba zagotoviti, da se v pripravo posameznih predpisov redno vključuje tudi inšpektorate oziroma organe z inšpekcijskimi pooblastili, ki so pristojni za izvajanje nadzora nad predlaganim predpisom. Ti namreč že zaradi narave svojega dela zaznajo sistemske nedoslednosti in na podlagi ugotovitev inšpekcijskih nadzorov lahko podajo ustrezne predloge za spremembe normativnih okvirov. Predvsem pa bo njihovo sodelovanje lahko preprečilo na eni strani preohlapne norme, ki ne omogočajo učinkovitega izvajanja inšpekcijskih pristojnosti, na drugi pa primere, ko noben inšpektorat ni pristojen izvajati pristojnosti na določenem področju.

Zakonodajni postopek

Eden izmed ključnih ukrepov Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji je tudi dosledno upoštevanje predpisanega zakonodajnega postopka, pri čemer je temeljni cilj predvsem zagotoviti transparenten zakonodajni postopek in s tem omogočiti nadzor najširše javnosti nad nastajanjem zakonov (A.3.3.). K večji transparentnosti zakonodajnega postopka je prispevala vpeljava pravila zakonodajne sledi, ki je bila na predlog Komisije, kot eden od ukrepov, vključena tudi v Program ukrepov Vlade RS za preprečevanje korupcije za obdobje 2015 – 2016 – ničelna toleranca do korupcije. S ciljem zagotavljanja zakonodajne sledi je Državni zbor RS decembra 2015 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 102/15), ki med drugim določa, da mora organ ob objavi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil na spletu objaviti tudi podatke o zunanjem strokovnjaku, ki je sodeloval pri pripravi predpisa. Generalni sekretariat Vlade RS je tem zakonskim določbam sledil in v začetku maja 2016 izdal spremenjena oziroma dopolnjena Navodila za izvajanje Poslovnika Vlade RS, s katerimi sta bili ustrezno dopolnjeni prilogi k vladnemu gradivu. V omenjenih prilogah morajo zdaj organi ob navedbi zunanjih strokovnjakov, ki so sodelovali pri pripravi dela ali celotnega besedila, navesti osebno ime zunanjega strokovnjaka ali firmo in naslov pravne osebe, ki je sodelovala pri pripravi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil. Poleg tega morajo navesti tudi vse s tem povezane stroške, ki bremenijo javnofinančna sredstva, oziroma v nasprotnem primeru navesti, da sodelovanje strokovnjaka ni povezano z javnofinančnimi izdatki. Osebno ime zunanjega strokovnjaka ali firmo in naslov pravne osebe, ki je sodelovala pri pripravi zakona, je prav tako potrebno navesti v prilogi, ki obsega jedro zakona. Kljub določenemu napredku, do katerega je pri zagotavljanju transparentnosti zakonodajnega postopka prišlo na normativni ravni, pa je Komisija še vedno zaskrbljena nad količino predlogov zakonov, ki se jih obravnava po nujnem postopku. Velik problem ob tem ostaja tudi nepravočasna vključitev javnosti v sam postopek. V zvezi s tem je Državni zbor RS že decembra 2015 sprejel Priporočilo Vladi RS za povečanje stopnje transparentnosti in demokratičnosti njenega delovanja ter delovanja ministrstev, ki se nanaša ravno na zagotavljanje sodelovanja javnosti pri pripravi predpisov in zlasti na pripravo poročila o sodelovanju z javnostjo s predstavitvijo vpliva javnosti na rešitve iz predloga predpisa. V skladu s tem priporočilom naj bi vlada pripravila podlago za poročilo o sodelovanju z javnostjo, kjer bodo jasno opredeljeni obvezni vsebinski elementi poročila in na tej podlagi poenotena praksa med različnimi ministrstvi. Ministrstvo za javno upravo poroča, da bodo na podlagi navedenega ter v skladu z Resolucijo o normativni dejavnosti v tej smeri izvajane nadaljnje aktivnosti, ukrepi, ki so na tem področju predvideni v akcijskem načrtu pa se morajo v prihodnje ustrezno konkretizirati.

Javna pooblastila in podeljevanje koncesij

Na področju javnih pooblastil sta v akcijskem načrtu že od leta 2009, kot aktivnosti, ki lahko pripomoreta k odpravljanju vzrokov za nastanek korupcije, predvideni tudi preučitev korupcijskega tveganja pri prenosu javnih pooblastil na zasebni sektor ter analiza postopkov za dodelitev koncesij (A.1.5.). Jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesij, tudi na ravni EU ni bilo vse do leta 2014, ko je bila končana reforma javnega naročanja, v sklopu katere je bil oblikovan tudi ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij. Ta naj bi vsem gospodarskim subjektom EU zagotavljal pravno varnost ter učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga. V paketu treh direktiv je bila sprejeta tudi Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL L št. 94 z dne 28. 3. 2014 str. 1), ki bi jo morali v slovenski pravni red prenesti do 18. 4. 2016. Slovenija do izteka tega datuma sicer ni uspela izvesti prenosa, je pa Ministrstvo za finance v letu 2016 začelo s pripravo predloga Zakona o podeljevanju koncesij, s katerim naj bi se na podlagi povsem nove zakonodaje EU na področju podeljevanja koncesij zagotovila transparentnost v postopkih podeljevanja ter prožen in uravnotežen pravni okvir za podeljevanje koncesij, s katerim se zagotavlja pravna varnost, prosto opravljanje storitev in preprečuje izkrivljeno delovanje notranjega trga. O predlagani nacionalni ureditvi naj bi Vlada RS odločala predvidoma maja 2017. Trenutne aktivnosti, ki so pod to točko opredeljene v akcijskem načrtu, do prihodnjega leta tako ostajajo v akcijskem načrtu.

B. Državna uprava

Zakonodaja s področja javnih uslužbencev

Na področju zakonodaje s področja javnih uslužbencev (Akcijski načrt, točka B.1.1.) so bila prva izhodišča za spremembe in dopolnitve obstoječega uslužbenskega sistema oblikovana že v letu 2013, ob upoštevanju izkušenj iz prakse, pripomb in predlogov uporabnikov sistema, ugotovitev inšpekcijskih nadzorov in ugotovitev iz delovanja Uradniškega sveta, Komisije za pritožbe iz delovnih razmerij, Računskega sodišča RS in Varuha človekovih pravic. Predlog zakona o javnih uslužbencih (ZJU-1) je bil v letu 2015 prvič poslan v medresorsko usklajevanje in usklajevanje z ostalimi deležniki. Predlog zakona predvideva nekatere bistvene rešitve, med katerimi je tudi dopolnitev člena glede omejitev in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril ter določitev omejitev in razširitev prepovedi opravljanja dejavnosti in nasprotja interesov tudi za strokovno-tehnične javne uslužbence in ne le za uradnike. V letu 2016 so se aktivnosti v zvezi s pripravo predloga ZJU-1 nadaljevale. Po zaključenem prvem krogu medresorskega usklajevanja februarja 2016 je Ministrstvo za javno upravo na osnovi vseh prejetih pripomb in predlogov pripravilo dopolnjen predlog zakona. Od marca do junija 2016 so ga predstavili na organiziranih predstavitvah in obravnavali na intenzivnih usklajevalnih sestankih, v juliju in avgustu 2016 pa je ministrstvo ob upoštevanju izvedenih predstavitev, usklajevalnih sestankov in prejetih pisnih pripomb gradivo vsebinsko dopolnilo in pripravilo končno vsebino predloga zakona v obliki vladnega gradiva. Po dogovoru med vlado in reprezentativnimi sindikati vlada predloga zakona ne bo vložila v zakonodajni postopek brez soglasja s sindikati, zato trenutno čaka na nadaljnji postopek.

C. Organi odkrivanja, pregona in sojenja

Zagotavljanje neodvisnosti sodstva in tožilstva

Med pomembnejšimi ukrepi, ki so navedeni v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji so zagotavljanje neodvisnosti in samostojnosti sodstva in tožilstva, s posebnim poudarkom na neodvisnosti pri imenovanju in napredovanju sodnikov in tožilcev (C.1.1. in C.1.2.). Ministrstvo za pravosodje je že v lanskem poročilu izpostavilo ureditev v Zakonu o državnem tožilstvu iz leta 2011, v skladu s katero imenovanje in napredovanje državnih tožilcev sicer ostaja znotraj izvršilne veje oblasti, ciljem samostojnosti, strokovnosti in neodvisnosti pa se sledi s poudarjeno vlogo Državnotožilskega sveta. Ta je med drugim pristojen za imenovanje in razrešitev vodij okrožnih državnih tožilstev, ocenjevanje in napredovanje, premestitve, dodelitve in sodelovanje v postopku imenovanja državnih tožilcev, dajanje mnenj k politiki pregona, ocenjevanje uspešnosti in učinkovitosti poslovanja državnih tožilstev ter varovanje samostojnosti pri opravljanju državnotožilske funkcije. V zvezi s krepitvijo kriterija strokovnosti pri izbiri državnih tožilcev pomeni pomembno nadgradnjo postopka Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem tožilstvu, v skladu s katerim lahko Državnotožilski svet na podlagi ugotovitev, ki temeljijo na razpisnem gradivu in mnenju vodje državnega tožilstva, opravi preizkuse strokovnega znanja, osebnih lastnosti, sposobnosti in veščin, ki so potrebne za opravljanje državnotožilske službe, psihološke preizkuse ter razgovore s kandidati in na tej podlagi oblikuje mnenje o predlogih za imenovanje.

V zvezi z ukrepom, ki predvideva prenos pristojnosti za imenovanje sodnikov na predsednika republike (C.1.1.), Ministrstvo za pravosodje poroča, da v luči priprave širše reforme sodniške organizacijske zakonodaje – predvsem z vidika ustavnega načela delitve oblasti – preučuje tudi predlog za drugačen način imenovanja vrhovnih sodnikov, ki bi bil neodvisen od zakonodajne ali izvršilne veje oblasti. Ukrepom za zagotavljanje neodvisnosti sodstva bo v prihodnje potrebno nameniti več pozornosti, na kar opozarja tudi Indeks integritete javnega sektorja, ki je zaživel v aprilu 2016 v okviru organizacije Evropski raziskovalni center za preprečevanje korupcije in pravno državo (European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building, ERCAS) in ocenjuje sposobnost družbe za omejevanje korupcije. Po oceni tega indeksa se Slovenija najslabše uvršča ravno na področju neodvisnosti sodstva.

Povečanje učinkovitosti predkazenskega in kazenskega postopka

Za zagotavljanje večje učinkovitosti predkazenskega in kazenskega postopka je v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji in v akcijskem načrtu predvidenih več ukrepov (»C.1.3. Povečanje učinkovitosti predkazenskega postopka«, »C.1.4. Preučitev možnosti opredelitve novih preiskovalnih metod«, »C.2.3. Področje racionalizacije dela državnega tožilstva« in drugi). Večino teh ukrepov naslavlja novela Zakona o kazenskem postopku (ZKP-N), ki jo je v preteklem letu pripravilo Ministrstvo za pravosodje, Vlada RS pa jo je na seji potrdila marca 2017. S predlaganimi spremembami se krepi učinkovitost tožilstva, policije ter sodišč pri odkrivanju, pregonu in sojenju zlasti najbolj zahtevnih oblik gospodarskega, bančnega in drugega kriminala, ki ga najpogosteje izvršujejo vplivni posamezniki s finančno oziroma družbeno močjo. Po mnenju Ministrstva za pravosodje novela v doslej zelo izoliran in nesodoben način delovanja teh organov prinaša prelomne spremembe in možnosti za učinkovitejše delovanje. Z njimi naj bi vse institucije v vseh fazah kazenskega postopka dobile vzvode in jasno odgovornost zagotoviti hitrejši in učinkovitejši kazenski postopek. Med vzvode za hitrejše obravnavanje zadev v vseh fazah postopka sodijo okrepljeni in jasno opredeljeni preiskovalni ukrepi ter dejanja policije in državnega tožilstva v predkazenskem postopku, bolj pregledne dokazne podlage in dokazi, na katerih temeljijo obtožni akti, bolj urejen in pregleden tožilski spis, obvezno združevanje tožilskih zadev, ko gre za istega osumljenca, omejevanje nepotrebnega dolgotrajnega branja dokaznega gradiva na glavnih obravnavah, več vsebinskega odločanja na drugi stopnji (zamejevanje vračanja zadev na prvostopenjska sodišča), spodbujanje vlaganja neposrednih obtožnic (za primere, ko že nujna in predhodna preiskovalna dejanja in ukrepi v predkazenskem postopku ponudijo dovolj dokaznega gradiva za utemeljeno obtožbo brez izvedbe sodne preiskave). Novela vzpostavlja tudi jasnejšo in poenostavljeno ureditev za hitrejše pridobivanje podatkov bank, hranilnic in drugih finančnih institucij, ustreznejšo zaščito oziroma okrepljeno varovanje novinarjevega vira v kazenskem postopku, možnost zaslišanja osumljenca ali prič pred policijo, ki po novem predstavlja dovoljeno dokazno sredstvo v sodnih postopkih, pravne osebe in podjetniki kot naznanitelji oziroma ovaditelji kaznivih dejanj ne bodo več omejeni z zavezo varovanja zaupnosti tistih podatkov, ki so relevantni za kazensko ovadbo, novela pa uvaja tudi institut kvalificiranega ovaditelja (nadzorni organi s področja davkov, carin, preprečevanja pranja denarja itd.), ki ga mora tožilstvo v primeru nameravanega zavrženja ovadbe o tem obvestiti in mu omogočiti podajo dodatnih dokazil z namenom nadaljevanja postopka. Predvidena je širitev kataloga kaznivih dejanj (tudi za »sovražni govor«) za uporabo določenih prikritih preiskovalnih ukrepov in posegov v komunikacijsko zasebnost ter pravna ureditev možnosti uporabe lovilca IMSI številk (tehnično sredstvo, ki zna simulirati nekatere funkcije bazne postaje mobilne telefonije ter na ta način opraviti določena preiskovalna dejanja na bližnjih mobilnih telefonih). Predlog zakona naj bi po mnenju Ministrstva za pravosodje prinesel tudi racionalnejšo ureditev pristojnosti specializiranih sodišč, ki se sedaj preveč ukvarjajo z manjšimi gospodarskimi kaznivimi dejanji. Predlog novele je trenutno v državnozborski obravnavi, zato bo Komisija aktivnosti na tem področju tudi v letu 2017 pozorno spremljala.

Prvi koraki k posodobitvi akcijskega načrta

Ker je bil Akcijski načrt kot izvedbeni dokument resolucije sprejet že leta 2005 in nazadnje spremenjen oziroma dopolnjen avgusta 2009, je Komisija v letu 2015 ocenila, da ga bo zato potrebno ustrezno prilagoditi trenutnemu stanju. Komisija se je odločila, da akcijski načrt aktualizira, s prvimi aktivnostmi v zvezi s tem pa je pričela konec leta 2015. V prvi fazi je pregledala obstoječi akcijski načrt ter iz njega črtala vse ukrepe in aktivnosti, ki so bili uspešno realizirani. Tako prečiščen akcijski načrt je Komisija nosilcem ukrepov posredovala sredi marca 2016, zavezanci pa so o svojih aktivnostih v letu 2015 lahko poročali do 30. aprila 2016.

Komisija je prejela 141 poročil zavezancev za izvajanje akcijskega načrta, od tega 59 od občin, 39 od upravnih enot, 11 od ministrstev ter 8 od inšpektoratov oziroma organov z inšpekcijskimi pooblastili. Poročila so posredovali še Vrhovno sodišče RS, Vrhovno državno tožilstvo RS (VDT), Državni zbor RS, nekateri neodvisni državni organi ter organi v sestavi ministrstev.

V nadaljevanju Komisija podaja kratek pregled stanja glede izvajanja posameznih bistvenih ukrepov v okviru področij A. Politika, B. Državna uprava ter C. Organi odkrivanja, pregona in sojenja.

1. Politika

Kar nekaj ukrepov iz akcijskega načrta je namenjenih nenehnemu spodbujanju zaposlenih v javnem sektorju k preprečevanju korupcije. Mednje na primer sodita ukrepa o začetnem in rednem letnem opozarjanju funkcionarjev o obstoju, pomenu in dolžnosti prijavljanja korupcije, zlasti tiste z mednarodnimi elementi (A.1.7.) ter vključitev vsebin s področja preprečevanja in prijavljanja korupcije ter spoštovanja načel poklicne etike v interne izobraževalne procese (A.2.1.). Čeprav zavezanci za izvajanje akcijskega načrta poročajo, da aktivnosti ozaveščanja potekajo v okviru izobraževanj javnih uslužbencev in funkcionarjev preko Upravne akademije, pa iz poročil izhaja manko predvsem internih izobraževanj s tovrstno vsebino. Poleg tega je OECD Delovna skupina za preprečevanje podkupovanja tujih javnih uslužbencev opozorila tudi na nezadostnost izobraževanj na temo korupcije z mednarodnim elementom. Nasploh Komisija opaža, da pri organizaciji izobraževanj ali spodbujanju zaposlenih k njihovi udeležbi zavezanci za izvajanje akcijskega načrta niso proaktivni in se glede organizacije tovrstnih izobraževanj večinoma zanašajo na Komisijo. Zaznati je mogoče tudi neaktivnost zavezancev za izvajanje akcijskega načrta glede ozaveščanja njihovih zaposlenih na temo preprečevanja korupcije.

H krepitvi etičnih načel in integritete med funkcionarji in javnimi uslužbenci naj bi prispeval tudi ukrep izdelave kodeksa etike, ki bi veljal za funkcionarje (A.2.1.). Leta 2015 je tako Vlada RS sprejela Kodeks etike za funkcionarje vlade in ministrstev, prav tako pa so lastne kodekse etike sprejeli sodniki in tožilci. Na drugi strani primer slabe prakse predstavlja nepripravljenost parlamentarnih poslancev za ureditev tega področja. Ukrep že več kot 10 let ne dobi zadostne podpore med poslanci, čeprav ga je leta 2012 izrecno priporočil tudi GRECO. Poleg tega neizveden ostaja ukrep, ki zahteva določitev oseb, ki bodo presojale skladnost ravnanj javnih uslužbencev s kodeksi etike (A.2.1.), čeprav Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) v 123. členu kot lažjo disciplinsko kršitev določa tudi vedenje, ki je v nasprotju s kodeksom etike javnih uslužbencev. Nasploh pri presojanju zakonitosti (in etičnosti) ravnanj javnih uslužbencev neposredno sklicevanje na kodekse etike v disciplinskih postopkih ni uveljavljena praksa, prav tako pa ne obstajajo posebne komisije (kot je na primer Etična komisija pri Komisiji za preprečevanje korupcije), ki bi presojale skladnost ravnanj. Verjetno se tudi zato instrumentu kodeksa etike ne pripisuje pomena, kot ga ima v nekaterih drugih državah, kjer pomeni nadgradnjo že obstoječih pravil ravnanja in dodatno pojasnjuje njihovo vsebino. Dodaten napredek na področju krepitve etičnih načel predstavlja tudi vladna podpora paketu predlogov zakonov, ki urejajo pogoje za nastop in razloge za prenehanje funkcije imenovanih in voljenih funkcionarjev, kar bi naj dodatno prispevalo k zagotavljanju in krepitvi integritete pri funkcionarjih. V Sloveniji se namreč srečujemo s problemom neprevzemanja odgovornosti funkcionarjev za svoja ravnanja, ki se kaže tudi v tem, da se ob morebitni kršitvi pravil le-ti sklicujejo na dejstvo, da dokler v kazenskem postopku niso spoznani za krive, ne bodo odstopili z mesta funkcionarja. S tem namerno znižujejo raven standarda integritete, kar v zvezi s kršitvami ravnanja pomeni širjenje kroga dopustnega.

K večji transparentnosti zakonodajnega postopka (A.3.3), s tem pa tudi doslednejšemu spoštovanju določb o lobiranju, bi naj prispevala tudi vpeljava pravila zakonodajne sledi, na podlagi predloga komisije. Generalni sekretariat Vlade RS je temu primerno prilagodil svoj poslovnik že leta 2014. V okviru Programa ukrepov Vlade RS za preprečevanje korupcije za obdobje 2015 – 2016 – ničelna toleranca do korupcije, je bil decembra 2015 spremenjen Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki sedaj določa, da mora organ ob javni objavi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil objaviti tudi podatke o zunanjem strokovnjaku, ki je sodeloval pri pripravi predpisa. Kljub temu pa velik problem glede transparentnosti zakonodajnega postopka ostaja nespoštovanje pravil o izbiri vrste zakonodajnega postopka ter nepravočasna vključitev javnosti v sam postopek.

2. Državna uprava

Na področju zakonodaje s področja javnih uslužbencev (B.1.1.) je bil v letu 2015 predlog Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) prvič poslan v medresorsko usklajevanje in usklajevanje z ostalimi deležniki. Med bistvenimi rešitvami, ki jih predlog predvideva, je dopolnitev členov glede omejitev in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril ter določitev omejitev in razširitev prepovedi opravljanja dejavnosti in nasprotja interesov tudi za zaposlene v strokovno-tehničnih službah javne uprave in ne le za uradnike. Poleg tega predlog ZJU predvideva večjo zaščito javnega uslužbenca v primeru šikaniranja, groženj in podobnih ravnanj, in sicer na način, da se javnega uslužbenca oprosti plačila sodnih taks in predujmov za stroške sodnega postopka, če delodajalec oceni, da so bile javne naloge izvršene zakonito in v skladu s pravicami in obveznostmi iz delovnega razmerja.

Na področju zaposlovanja, ki je, po mnenju Komisije, eno najbolj obremenjenih področij s korupcijskimi tveganji, predvsem zaradi okoliščin nasprotja interesov pri posameznih odločevalcih, je v akcijskem načrtu predvidenih kar nekaj ukrepov. Mednje sodijo ukrepi, ki naj bi okrepili enako obravnavo kandidatov, izogibanje nasprotju interesov, transparentnost vodenja postopkov (B.1.1. – uporaba enakih kriterijev za zaposlovanje in napredovanje javnih uslužbencev na primerljivih delovnih mestih; B.1.2. – vključitev določbe v ZJU o prepovedi hierarhične nadrejenosti javnih uslužbencev nad sorodniki; B.1.3. – priprava ocene korupcijske izpostavljenosti organa in delovnih mest; B.2.1. – Uradniškemu svetu določiti obveznost pisanja zapisnika pri zaslišanju kandidata za najpomembnejše funkcije v državni upravi) in drugi. Pri tem zavezanci za izvajanje akcijskega načrta poročajo o ukrepih, ki pa le delno naslavljajo to problematiko. Tako Uradniški svet poroča o leta 2010 sprejetem dokumentu, ki je bil noveliran leta 2013, v katerem je razvil standarde strokovne usposobljenosti, z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi. Vendar pa se ta dokument nanaša le na uradnike na položajih. Po drugi strani Ministrstvo za javno upravo meni, da je ukrep prepovedi o hierarhični nadrejenosti javnih uslužbencev nad sorodniki v zadostni meri realiziran že z institutom nasprotja interesov v obstoječi zakonodaji, predvsem v ZIntPK ter ZJU. Pri tem zanemarja dejstvo, da institut nasprotja interesov od javnega uslužbenca predvsem zahteva aktivno presojanje okoliščin in ali v zvezi z njimi prihaja do nasprotja interesov. Uspeh takšnega instituta je odvisen predvsem od ravni poznavanja problematike nasprotja interesov, po drugi strani pa tudi od pripravljenosti opozoriti na takšne okoliščine, oboje pa je, po mnenju Komisije, v Sloveniji še vedno na nizki ravni. Zakonsko predvidena prepoved nadrejenosti med sorodniki, po mnenju Komisije, predstavlja boljši ukrep, saj predvideva zakonski pogoj, ki ni odvisen od subjektivnega dojemanja okoliščin. Podobno težavo predstavlja ukrep priprave ocene korupcijske izpostavljenosti organa in delovnih mest. Sicer je, po mnenju Komisije, ta ukrep mogoče realizirati na ravni načrtov integritete zavezancev za izvajanje akcijskega načrta, a je vendar mogoče zaznati nerazumevanje tega ukrepa med zavezanci za izvajanje akcijskega načrta. Komisija je pri pregledu načrtov integritete in poročil o izvajanju akcijskih načrtov zaznala le enega zavezanca za izvajanje akcijskega načrta, ki je pristopil k naslavljanju te problematike skozi delovne procese znotraj organa in skozi korupcijska tveganja, ki so vezana na te procese. Komisija ocenjuje, da bi bilo na tem področju potrebno storiti več na nacionalni ravni. Tudi glede pisanja zapisnikov o razgovorih v postopkih zaposlovanja Ministrstvo za javno upravo meni, da je ukrep odveč, saj naj bi posebna natečajna Komisija svojo odločitev o primernosti posameznega kandidata podrobno obrazložila v sklepu, zoper katerega obstaja možnost sodnega varstva. Pri tem pa Ministrstvo za javno upravo zanemari dejstvo, da lahko med samimi obrazložitvami obstajajo razlike glede vsebine in kakovosti, prav tako pa zapisnik razgovora lahko bistveno bolje odraža dejansko stanje.

3. Organi odkrivanja, pregona in sojenja

Neodvisnost in samostojnost državnega tožilstva pri imenovanju in napredovanju državnih tožilcev (C.1.2) se v veliki meri zagotavlja z ureditvijo v Zakonu o državnem tožilstvu iz leta 2011, v skladu s katero imenovanje in napredovanje državnih tožilcev sicer res ostaja znotraj izvršilne veje oblasti, vendar s poudarjeno vlogo Državnotožilskega sveta, s čimer se zasledujejo cilji samostojnosti, strokovnosti in neodvisnosti. Vrhovno državno tožilstvo (VDT) ocenjuje, da postopek izbora in imenovanja državnih tožilcev omogoča zagotavljanje kakovostnega kadra na tožilstvu na način, ki krepi integriteto institucije, pripomniti pa je potrebno, da je v praksi bistveno, kakšno težo ima to mnenje organa državnotožilske samouprave, kar je odvisno od tega, kako široko razumeta in izvršujeta svojo diskrecijo organa, ki predlagata in imenujeta tožilce v nadaljnjem postopku. Odmik tega odločanja od izrazito političnih organov, kot sta minister in vlada, v smeri večje vloge organa tožilske samouprave, zavezanega k odločanju po strokovnih merilih, bi nedvomno pozitivno prispeval k videzu neodvisnosti in samostojnosti organa, ki mu je zaupano izvajanje kazenskega pregona in zato ta ukrep ostaja aktualen tudi v prihodnje. Tudi prenos pristojnosti za imenovanje tožilcev na predsednika države bi lahko prinesel podobne pozitivne učinke. Zlasti, če bi bila izbira kandidatov prepuščena Državnotožilskemu svetu, imenovanje samo pa bi bilo predvsem akt formalne potrditve že sprejete strokovne odločitve.

Za povečanje neodvisnosti in samostojnosti sodstva pri imenovanju in napredovanju sodnikov (C.1.1) je Vrhovno sodišče RS predlagalo spremembo Zakona o sodiščih in sicer, da predsednika Vrhovnega sodišča imenuje predsednik republike na predlog občne seje Vrhovnega sodišča, črta pa naj se določba, po kateri Državni zbor imenuje vrhovne sodnike, tako bi bila ureditev enaka kot je za vse ostale sodnike, ki napredujejo na višji položaj, to se pravi, da bi o tem odločal Sodni svet.

Zakonodajni ukrep, ki predvideva razširitev kroga organov s preiskovalnimi pooblastili v predkazenskem postopku (C.1.3), je bil smiselno realiziran z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (ZKP-J), v skladu s katerim lahko državni tožilec – poleg usmerjanja policije in drugih ustreznih organov (s področja davkov, carin, finančnega poslovanja, vrednostnih papirjev, varstva konkurence, preprečevanja pranja denarja, korupcije in podobno) – z navedenimi organi za konkretno zadevo ustanovi tudi ekipo strokovnjakov za preiskavo ter jo vodi in usmerja (specializirana preiskovalna skupina). Prav tako je ustaljena praksa sodelovanje med policijo in tožilstvom v predkazenskem postopku. S tem se tako izvajajo tudi ukrepi v akcijskem načrtu, ki predvidevajo medinstitucionalno in operativno sodelovanje, opredelitev organizacijske rešitve za multidisciplinarno obravnavo primerov, ustanovitev multidisciplinarnih delovnih skupin za preiskovanje ter zagotavljanje sodelovanja specializiranih strokovnjakov (C.2.5). VDT opominja, da je glavna ovira pri tem, da bi delovanje teh skupin v praksi bolj zaživelo, dejstvo, da so njihovi udeleženci obremenjeni z rednimi zadolžitvami v tolikšni meri, da jim to onemogoča bolj intenzivno delo v skupinah, zato bi bilo na tem področju morda v prihodnosti smiselno razmisliti o konkretizaciji ukrepov v smeri razbremenitve sodelujočih oziroma o možnostih kadrovske okrepitve.

Na področju, ki se nanaša na aktivnosti povezane s kazenskim postopkom, je Ministrstvo za pravosodje v strokovno usklajevanje že posredovalo Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju Predlog ZKP-N), ki med drugim predvideva tudi zaostritev določb kazenskega postopka na področju nenavzočnosti na glavni obravnavi (C.1.7). Ta ukrep bo tako predvidoma uresničen z uveljavitvijo Predloga ZKP-N.

VDT racionalizacijo dela tožilstev ter povečanje učinkovitosti (C.2.3) zagotavlja tako, da na vseh državnih tožilstvih redno spremlja obremenjenost posameznega državnega tožilca z delom in z ukrepi razporeditve državnih tožilcev na druga tožilstva, na primer za udeležbo na glavnih obravnavah, in s prevzemom v obravnavanje zadev z drugih tožilstev zagotavlja nemoteno delovanje vseh tožilskih institucij. Zaradi zagotavljanja učinkovitosti in enotnosti pregona obstajajo znotraj tožilske organizacije tudi mehanizmi funkcionalnega nadzora na splošni ravni in v konkretnih odločitvah. Pri VDT je oblikovan Oddelek za izobraževanje in strokovni nadzor, ki skladno s svojimi pristojnostmi izvaja funkcijo strokovnega nadzora nad delom tožilstev (C.3.3). Preko tega oddelka VDT tako redno izvaja nadzor nad pravočasnostjo in strokovno pravilnostjo dela državnih tožilcev. Aktivnosti povezane s tem ukrepom se tako redno izvajajo.

Ukrep glede opredelitve vsebinske učinkovitosti dela in izvajanja ocenjevanja sodnikov (C.3.4) je bil realiziran z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi, ki je določil okvir kriterijev za oceno sodniške službe, podrobneje pa so kriteriji razčlenjeni v Merilih za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe. Merila določajo, da je eden od namenov ocenjevanja sodnikov tudi ohranjanje in dvig kakovosti sojenja, sodniki pa si morajo prizadevati predvsem za kakovost odločanja. Tudi Merila za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe (C.3.4) zelo natančno določajo, kateri vidiki izvajanja državnotožilske funkcije se upoštevajo pri oceni. Učinkovitost dela policistov (C.3.7) se ugotavlja v okviru postopka letne ocene delovne uspešnosti na podlagi več kazalcev, za uspešno zaključene zahtevne predkazenske postopke pa se kriminalistom že med letom v okviru rednih delovnih sestankov izreče javna pohvala. Ukrepi, ki se nanašajo na področje ocenjevanja dela sodnikov in tožilcev ter nagrajevanje dela policistov se tako ustrezno in redno izvajajo. Ocenjujemo, da bo v prihodnje potrebno veliko pozornosti nameniti predvsem ukrepom za zagotavljanje neodvisnosti sodstva. Na to med drugim opozarja tudi Indeks integritete javnega sektorja, ki je zaživel v aprilu 2016 v okviru organizacije ERCAS (European Research Centre for Anti-corruption and State-Building) in ocenjuje sposobnost družbe za omejevanje korupcije. Slovenija se po oceni tega indeksa najslabše uvršča ravno na področju neodvisnosti sodstva.