Pregledi zakonskih predlogov

Na Komisiji smo pripravili mnenje o predlogu Zakona o nacionalnem demografskem skladu z vidika pristojnosti in nalog, ki jih imamo po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije. V odzivu smo se osredotočili predvsem na področja:

-  krepitev integritete in odgovornosti ter omejevanja tveganj za korupcijo in nasprotje interesov

Predlog zakona zgolj navidezno ureja krepitev integritete, saj poleg obveznosti priprave načrta integritete ne vsebuje drugih sistemskih varovalk. V primerjavi z veljavno ureditvijo v ZSDH-1 neupravičeno opušča ključne mehanizme za preprečevanje korupcijskih tveganj, kot so pooblaščenec za skladnost poslovanja in integriteto, celovito upravljanje nasprotja interesov ter nadzorni mehanizmi. Predlagali smo izboljšave pravil glede daril, poslovanja s povezanimi osebami ter nezdružljivost opravljanja funkcije članov uprave Sklada in članstva v nadzornem svetu družb v upravljanju Sklada.

- politična neodvisnost Sklada ter postopkov imenovanj in odpoklicev članov organov Sklada (uprava, nadzorni svet)

Predlog zakona bistveno znižuje standarde neodvisnega in strokovnega upravljanja Sklada. Omogoča izrazit politični vpliv na imenovanje in razreševanje nadzornega sveta ter posledično uprave, hkrati pa znižuje že uveljavljene pogoje glede strokovnosti, integritete in neodvisnosti kandidatov. Predlog opušča ključne varovalke, kot so neodvisni strokovni izbirni postopki, jasni postopki imenovanja in razrešitve, omejitve nasprotja interesov ter objektivna merila za presojo kandidatov. Standardi pogojev, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za člane nadzornega sveta in uprave Sklada se nižajo.

- postopki imenovanj v organe nadzora družb s kapitalsko naložbo Sklada

Predlog zakona ne ureja postopkov, meril in pristojnosti za izbiro ter imenovanje članov nadzornih svetov družb v upravljanju Sklada, čeprav so ti postopki po veljavni ureditvi v ZSDH-1 že urejeni z jasnimi pravili. Postopki imenovanj sodijo med področja z najvišjo izpostavljenostjo korupcijskim tveganjem. Opustitev teh varovalk pomeni izrazito nazadovanje glede na veljavno ureditev ter odpira prostor za arbitrarno in politično kadrovanje.

Opozorili smo tudi na netransparenten postopek priprave predloga zakona. Iz predloga ni razvidno, kdo je sodeloval pri njegovi pripravi. Spoštovan ni bil niti minimalni 30-dnevni rok za javno obravnavo iz 9. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije, čeprav gre za sistemski zakon o upravljanju enega največjih državnih premoženjskih skladov. Pripravljavec ni upošteval niti preteklih odzivov Komisije in drugih deležnikov ter opušča rešitve in amandmaje iz zakonodajnega postopka leta 2021.

Po oceni Komisije načini presoje in izbire, ki jih predvideva predlog zakona, izničijo načelo transparentnosti, sledljivosti, enakopravnosti obravnave kandidatov in namen pravno reguliranih postopkov, ki naj bi zagotavljali objektivno presojo kandidatov, krepijo pa se klientelizem, korupcijska tveganja in netransparentno odločanje v kadrovskih zadevah. Komisija opozarja tudi na dejstvo, da gradivo predloga zakona ni bilo predmet sodelovanja z javnostjo, kar je v nasprotju z enim od temeljih ciljev Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji. Transparentnost namreč krepi zaupanje državljanov v delovanje države in jim omogoča aktivno vključevanje v procese javnega odločanja.

Komisija meni, da uvedba pogoja nekaznovanosti za kandidiranje na volitvah v Državni zbor krepi integriteto poslanske funkcije. Hkrati predlaga jasnejšo dikcijo glede obdobja, ko je osebi odvzeta pasivna volilna pravica, v 1. členu predloga zakona, ki določa, da pravice biti voljen začasno nima oseba, pravnomočno obsojena na daljšo zaporno kazen zaradi naklepnega kaznivega dejanja, v času ko zaradi razlogov na njeni strani ne prestaja kazni zapora, ki bi jo sicer morala. Ker gre za obvezen pogoj kandidature, mora biti obvezno tudi njegovo preverjanje, zato naj se iz predlaganega 2. člena črta beseda »lahko«. Komisija opozarja tudi na tveganja zlorabe občutljivih podatkov ob neposrednem dostopu volilnih komisij do kazenske evidence. Izpolnjevanje pogoja naj zato preverja ministrstvo za pravosodje, volilni komisiji pa posreduje le podatek o tem oziroma seznam izdanih potrdil kandidatom o njegovem izpolnjevanju.

Predlog zakona uvaja spremembo 51. člena veljavnega zakona, s čimer sledi prejšnjim komentarjem Komisije z dne 3. 7. 2025 in ki je skladna z določbo Člena 12 Direktive EU 2024/1640 z dne 31. 5. 2024. Predlog zakona namreč v petem odstavku tega člena določa, da imajo že na podlagi zakona pravni interes za dostop do določenih podatkov iz registra dejanskih lastnikov fizične in pravne osebe za namene novinarstva, poročanja ali drugih oblik javnega izražanja v zvezi s preprečevanjem pranja denarja, s tem povezanih kaznivih dejanj ali financiranja terorizma in bojem proti njim, ter organizacije civilne družbe, vključno z nevladnimi organizacijami, kot jih opredeljuje zakon, ki ureja nevladne organizacije, in akademskimi krogi, ki se ukvarjajo s preprečevanjem pranja denarja, s tem povezanimi kaznivimi dejanji ali financiranjem terorizma in bojem proti njim. Na Komisiji tudi pozdravljamo ureditev, ki vlagatelju ob izpolnjevanju zakonskih pogojev omogoči dostop za obdobje treh let od izdaje potrdila o izkazanem pravnem interesu, vsakokratni dostop do podatkov pa se omogoči brez ponovnega preverjanja izpolnjevanja pogojev za obstoj pravnega interesa.

Komisija pa je hkrati opozorila na zahtevo iz predlaganega 3. člena zakona (ki uvaja nov člen 51.a), saj določa način izkazovanja obstoja pravnega interesa za zgoraj navedene subjekte, glede katerih se pravni interes domneva. Predlog zakona namreč izrecno navaja, da morajo ti subjekti v vlogi za dostop poleg svojih splošnih podatkov navesti tudi dokazilo o delovanju za namene novinarstva, poročanja ali drugih oblik medijskega izražanja v zvezi s preprečevanjem pranja denarja, s tem povezanih kaznivih dejanj ali financiranja terorizma in bojem proti njim oziroma dokazilo o delovanju organizacije civilne družbe, nevladne organizacije ali akademskega kroga, povezano s preprečevanjem pranja denarja, s tem povezanih kaznivih dejanj ali financiranjem terorizma in bojem proti njim. Komisija ocenjuje, da gre pri dokazilu o delovanju za namene novinarstva oziroma delovanja organizacij civilne družbe s področja preprečevanja pranja denarja, s tem povezanih kaznivih dejanj ali financiranja terorizma in bojem proti njim za nedoločen kriterij oziroma pojem, kar je lahko v nasprotju s cilji Direktive EU in lahko negativno vpliva na transparentnost v postopku pridobivanja podatkov za namene preprečevanja in odkrivanja primerov pranja denarja in financiranja terorizma.

V predlogu zakona je jasno določena ureditev pogoja nekaznovanosti kot pogoja za kandidiranje in opravljanje funkcije poslanca, kar predstavlja pomemben element varovanja integritete voljenih funkcionarjev. Komisija ocenjuje, da uvedba neizvoljivosti za osebe, pravnomočno obsojene na nepogojno kazen zapora v trajanju nad enim letom zaradi naklepnih kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, sledi uveljavljenim standardom etičnosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij. Predlog prav tako uvaja preverljivost izpolnjevanja pogoja nekaznovanosti preko neposredne povezave med evidenco kandidatnih list in kazensko evidenco, kar prispeva k večji transparentnosti, sledljivosti in zmanjšanju tveganj za zlorabo volilnih postopkov.

V predlogu zakona so določen strožji pogoji za pasivno volilno pravico in opravljanje funkcij članov občinskih svetov, županov in podžupanov, saj izrecno uvaja neizvoljivost ter neizvrševanje funkcije za osebe, pravnomočno obsojene na nepogojno zaporno kazen, daljšo od enega leta, zaradi naklepnih kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti, in to v času prestajanja kazni ter pet let po njenem prenehanju. Rešitev sledi načelom integritete javnih funkcionarjev ter zagotavljanju minimalnih etičnih in profesionalnih standardov pri opravljanju lokalnih javnih funkcij, skladno s primerljivimi ureditvami v drugih sistemskih zakonih. Predlog zakona nadalje izenačuje ureditev pravice do nadomestila župana po prenehanju funkcije z ureditvijo, ki velja za poslance, s čimer zasleduje načelo enakopravne obravnave neposredno voljenih funkcionarjev.

Od Ministrstva za javno upravo smo 27. 8. 2025 v pregled in mnenje prejeli osnutek Predloga uredbe o povračilu stroškov za službena potovanja v tujino (predlog). Pri pregledu predloga smo ugotovili, da Priporočila št. 06216-18/2023/36 (22. 2. 2024), ki jih je Komisija Vladi RS podala v zvezi s službeno potjo uradne delegacije Republike Slovenije v New York julija 2023, niso bila v celoti upoštevana.

V priporočilih smo izpostavili, da bi morala Vlada RS v primerih, ko se uradnim predstavnikom Vlade RS znotraj uradne delegacije pridružijo še člani iz ministrstev, spremljati njihove aktivnosti, pridobiti poročila vseh članov delegacije in pregledati celotne stroške delegacije. Pri pregledu predloga smo ugotovili, da v predlogu ta obveznost ni urejena. V 21. členu je namreč med drugim določeno zgolj, da se obračun stroškov, nastalih na službenem potovanju v tujino, predloži pristojnemu zaposlenemu, ki ga nato predloži finančni službi, kar pa ne zagotavlja vpogleda v dejavnosti vseh članov delegacije niti nadzora nad smotrnostjo in celovitostjo porabe javnih sredstev. Prav tako je v predlogu umanjkala določitev točnejših pravil glede spremljanja družinskega člana funkcionarja ali javnega uslužbenca na službenem potovanju v tujino. Menimo, da je zaradi odsotnosti pravnega okvirja, ki bi naslavljal to vprašanje, podano tveganje za zlorabo javnih sredstev in kršitev integritete.

V luči priporočil smo nadalje izpostavili, da predlog ne opredeljuje enotne oblike in obvezne vsebine odredbe za udeležitev funkcionarjev in javnih uslužbencev v uradnih delegacijah, kar bi omogočilo pregled konkretnih razlogov njihove udeležbe in delovnih obveznosti. Poleg tega je pomanjkljivo urejeno poročanje po opravljenih službenih poteh, saj predlog zgolj predvideva oddajo poročila, ne določa pa njegove vsebine. Natančna določitev vsebine poročila bi omogočila vpogled v aktivnosti zaposlenega na službeni poti, število opravljenih ur, na podlagi katerih bi se potem lahko ocenjevala upravičenost udeležbe člana delegacije na službeni poti oziroma smotrnost porabe javnih sredstev.

Pozitivno smo ocenili vključitev določb, ki odražajo načelo javnosti, saj ima javnost pomembno vlogo v zadevah varstva okolja, zato podpiramo prizadevanje, da se ji na zakonski ravni priznajo in zagotovijo temeljne pravice, med drugimi pravico do dostopa do okoljskih informacij, pravico do sodelovanja v postopkih in pravico do pravnega varstva. Izpostavili smo del zakona, ki ureja sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov in pri tem, da pripravljavec predpisa ne preuči le pripomb in mnenja javnosti, temveč tudi po sprejetju predpisa objavi obrazloženo stališče, v katerem se opredeli do vseh pripomb in navede razloge za njihovo (ne)upoštevanje. V nadaljevanju smo ugotovili, da predlog prinaša izboljšano ureditev pooblaščenih izvajalcev obratovalnega monitoringa, saj vzpostavlja temelje za krepitev neodvisnosti izvajanja monitoringa, s čimer se zmanjšuje tveganje za nasprotje interesov. Podlago za jasno podreditev zasebnega interesa javnemu daje del zakona, kjer je izrecno določeno, da izvajalec obratovalnega monitoringa opravlja naloge v javnem interesu, neodvisno in nepristransko. Nadalje smo ureditev, ki preprečuje, da bi pooblastilo za izvajanje monitoringa pridobile osebe, ki bi lahko bile z zavezancem v nasprotju interesov, ocenilo kot ustrezno. Kljub vsemu smo v tem delu predlagali, da predlagatelj svoj zakonodajni predlog dopolni z izrecno (splošno) dolžnostjo izogibanja nasprotju interesov s strani pooblaščenega izvajalca obratovalnega monitoringa, oblikovano po vzoru 37. člena ZIntPK. Poudarili smo, da obstajajo še druge okoliščine (kot na primer osebni, poslovni in politični stiki), ki lahko privedejo do nasprotja interesov. V zvezi s prepovedjo zavezancu za obratovalni monitoring posegati v ali vplivati na podatke, ki jih je pri izvajanju obratovalnega monitoringa pridobil pooblaščeni izvajalec, pa smo ugotovili, da predlog zakona v tej različici ne vsebuje določbe o posledicah oziroma sankciji za kršitev te prepovedi, zaradi česar smo predlagali dopolnitev zakonskega besedila z ustreznim mehanizmom sankcioniranja, da bo določba v praksi tudi učinkovita.

Opozorili smo na prekomerno in neutemeljeno omejevanje dostopa do podatkov v predlogu sprememb in dopolnitev Zakona o preprečevanju pranja denarja. Upravičencem se postavlja zakonska ovira, ki nima pravne podlage v EU pravu in torej zanjo ni potrebe. Nadalje, predlog zakona je v svoji obrazložitvi sprememb nejasen in nedoločen; ministrstvo kot pripravljavec predloga zakona bi moralo natančno in razumljivo pojasniti, katere evropske zahteve prenaša v slovenski pravni red in kako, saj lahko zainteresirana javnost samo tako preveri, ali je predlagana zakonodaja resnično skladna z evropskimi pravili. Zato smo bili mnenja, da bi sprejetje predlaganih sprememb ZPPD pomenilo nižanje zaupanja javnosti v transparentnost delovanja javnega sektorja, v pravni red in tudi politični sistem. Ministrstvu za finance smo tako predlagali, da ponovno prouči predlog zakona in se pri tem opre na dejanske zahteve evropske direktive in sodbe Sodišča EU glede tega ter v slovenski pravni red vključi samo tiste omejitve, ki so nujne in utemeljene.

Opozorili smo na neobrazloženo spreminjanje zahtevane delovne dobe (izkušenj) znotraj policije, zahtevanega obdobja vodstvenih izkušenj ter črtanja zahteve, da so vodstvene izkušnje pridobljene v javnem sektorju. Navedene zahteve so pogoji, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki želi biti imenovana za generalnega direktorja policije ali njegovega namestnika. Obenem smo opozorili, da osnutek predloga ne naslavlja enega od priporočil GRECO (Skupine držav proti korupciji pri Svetu Evrope), ki od Slovenije zahteva, da vzpostavi posebne mehanizme za preprečevanje in obvladovanje nasprotij interesov po tem, ko policisti zapustijo policijsko organizacijo (priporočilo xiv GRECO). Omenjene spremembe predstavljajo korupcijsko tveganje, medtem ko odsotnost upoštevanja priporočila xiv GRECO predstavlja hkrati še varnostno tveganje za iznos postopkov dela policije, ki lahko pomenijo motnjo v delovanju same policije.

Na Komisiji smo v mnenju s 5. 5. 2025 o predlogu Zakona o centralnem kreditnem registru podprli širitev kroga kreditodajalcev, ki so dolžni poročati podatke v centralni kreditni register (CKR), ter uvedbo avtomatiziranega dostopa do teh podatkov, saj to prispeva k večji transparentnosti in omogoča enako obravnavo subjektov na trgu ter učinkovitejše upravljanje kreditnih tveganj. Takšna ureditev omogoča tudi digitalizacijo poslovanja kreditnih institucij, kar pozitivno vpliva na zmanjšanje operativnih stroškov in povečuje njihovo konkurenčnost. Kljub pozitivnim vidikom smo izpostavili določena tveganja, zlasti v povezavi z avtomatiziranim dostopom do osebnih podatkov brez sodelovanja odgovorne osebe. Zato menimo, da bi morali biti v zakonu izrecno določeni dodatni varnostni mehanizmi, kot je obvezna dvofaktorska identifikacija uporabnikov (šesti odstavek 21. člena).

V nadaljevanju smo opozorili na široka diskrecijska pooblastila Banke Slovenije glede tehničnih in varnostnih zahtev brez ustrezno določenega zunanjega nadzora, kar odpira vprašanja koncentracije moči. Da bi se okrepila transparentnost in odgovornost delovanja sistema, smo predlagali uvedbo neodvisnega nadzora nad sistemom izmenjave informacij, oblikovanje etičnega kodeksa za uporabnike, možnost notranjega prijavljanja nepravilnosti (t. i. žvižgači znotraj sistema) ter javno objavo vseh kreditodajalcev, vključenih v sistem, vštevši vključene dajalce kreditov (in ne le članov sistema; trinajsti odstavek 21. člena). Prav tako smo Banki Slovenije priporočili, naj na svoji spletni strani objavi letno poročila o delovanju registra, vključno z informacijami o dostopih in morebitnih kršitvah.

Izpostavili smo tudi potrebo po večji terminološki in postopkovni jasnosti. Uskladita naj se izraza vloga in zahteva, ki se uporabljata za vključevanje v sistem (šesti odstavek 17. člena in tretji odstavek 29. člena), ter vzpostavi možnost vložitve pravnega sredstva zoper odločitev Banke Slovenije o zavrnitvi zahteve za vključitev v sistem izmenjave informacij (tretji in šesti odstavek 29. člena). Menimo tudi, da naj se opredeli roke za odpravo kršitev, saj bi to prispevalo k bolj preglednemu in pravičnemu izvajanju zakona (peti odstavek 32. člena).

Na koncu smo še priporočili, da bi bilo treba med dejavnike, ki jih banke upoštevajo pri oceni kreditnega tveganja podjetij, vključiti tudi informacije o integriteti poslovnih subjektov, nasprotjih interesov in tveganjih za korupcijo. S tem bi se v zakonodaji celoviteje naslovilo tveganja, povezana s poslovanjem pravnih oseb, in omogočilo bolj odgovorno kreditiranje.

Na prošnjo Ministrstva za javno upravo smo komentirali predlog Zakona o funkcionarjih. Predlagali smo določitev pogoja osebnostne primernosti za imenovane funkcionarje, ki bi bil tudi časovno omejen (denimo, da v zadnjih petih letih ni bila ugotovljena nepravilnost, zaradi katere bi bil kandidat smatran kot osebnostno neprimeren), navedeno pa ne bi veljalo za voljene funkcionarje. Glede pravice funkcionarja do usposabljanja in izpopolnjevanja smo poudarili nujnost vključitve obveznega uvajalnega usposabljanja, ki bi zajemalo tudi tematiko ZIntPK, ki bi ga moral opraviti vsak funkcionar ob zasedbi položaja, za kar bi bila predvidena tudi ustrezna finančna sredstva. V zvezi s pravico do nadomestila plače funkcionarja po prenehanju funkcije smo menili, da funkcionar ne bi smel biti upravičen do nadomestila plače v primeru odločitve Komisije o kršitvi institutov ZIntPK, kar bi veljalo zgolj za določene primere kršitev, o čemer bi Komisija obvestila pristojen organ, ki odloča o nadomestilu plače, ki bi nato sam presodil (ne)upravičenost do nadomestila plače. Predlog predpisa je še v obravnavi.

V mnenju ponavljamo nekatere pripombe, ki smo jih sicer že podali 19. 12. 2024 kot odgovor na poziv pripravljavca k podaji mnenja k tedanjemu predlogu, ki pri pripravi novega Predloga niso bile v celoti upoštevane. V novem Predlogu je bila brisana ena izmed alinej enajstega odstavka 53.a člena, v katerem je določeno, kdaj minister zavrne podajo soglasja k imenovanju ravnatelja. Naše mnenje je, da je brisana alineja ključnega pomena za krepitev odgovornosti nosilcev javnih funkcij ter za odpravo korupcijskih tveganj, ki lahko nastanejo v postopkih imenovanj. Če kandidat ne izpolnjuje formalnih pogojev za zasedbo položaja, je minister zadnji člen v verigi, ki lahko zavrne podajo soglasja. Predlagali smo, da se brisana alineja ponovno vključi in zapiše na način, kot je bil predlagan v našem komentarju z dne 19. 12. 2024. Ponovno smo opozorili, da v predlogu umanjkajo prekrškovne določbe glede dejanskih stanj iz spremenjenega 53.a člena, prav tako smo bili mnenja, da bi bilo treba določiti pristojen prekrškovni organ.

Predlagali smo, da se razlogi za uvedbo in prenehanje varovanja določno opredelijo v posebnih členih. Izraz »varovana oseba« v definiciji »bližnje osebe« ni bil ustrezen, saj mora zajemati tudi primere, ko uradna oseba še niti ni varovana, temveč šele bo zaradi grožnje, izrečene/izražene njeni bližnji osebi. Podali smo mnenje, da lahko navedba konkretnih razlogov za uvedbo in prenehanje varovanja prepreči situacijo, ko je na primer varovana oseba mnenja, da je grožnja še podana, medtem ko generalni direktor policije meni, da grožnje ni več. Prav tako bi morala biti opredeljena razrešitev take situacije. Umanjkala je določitev pristojnega organa, ki bi odločal v primeru, ko generalni direktor policije ukine varovanje, ogrožena uradna oseba pa je mnenja, da je njegova odločitev nepravilna. Prav tako bi po našem mnenju moralo biti v 11. členu določeno, da mora biti pisni sklep generalnega direktorja obrazložen.